争端解决程序中的发展中国家
尽管存在上文提及的诸多问题,但争端解决机制从表面来看一直很成功。例如,霍克曼和考斯泰基指出,在1995年至2000年间,成员方向WTO提请的申诉超过160件,年均案例数是GATT时期的三倍多。发展中国家涉案数也在不断增加:发展中国家在超过30%的案件中成为申诉方或被诉方。而且,大多数案件都能够得到圆满解决,到目前为止,真正需要采取报复措施的案件只有两起。争端解决机制的成功不仅体现在那些提交专家小组审理的案件上,还体现在通过磋商阶段就化解的案件上。可以说,“处于法律阴影下”的磋商会防止成员方的争端升级到只有成立专家小组才能解决的地步。
然而,对案件数量的进一步分析也揭示了不太乐观的画面。在一项重大研究中,埃里克·莱因哈特(Eric Reinhardt)和马克·布施(Marc Busch)发现发展中国家“在WTO体制中对发达国家提出申诉的数量比在1989年后GATT体制下少了1/3”。与之相比,发展中国家成为申诉对象国的可能性却提高了5倍。谢弗还指出,发展中国家还很少利用WTO允许作为第三方参与起诉的规定。截止到2002年8月,在WTO最初的273个案件中,只有巴西、印度和墨西哥作为第三方参与次数超过8次,而欧盟作为第三方参与41次,美国参与32次。这些数字表明,就积极参与争端解决程序而言,发展中国家已处于争端解决机制的边缘。这一边缘化代价高昂,而且影响深远:WTO规则仍然在不断发展,发达国家对这一进程施加了对其有利的影响,而发展中国家却只能站在一旁观看。
发展中国家被争端解决程序边缘化有多个原因:第一,援用争端解决机制的成本太高。鉴于每个案件复杂的技术问题及几年来积累的大卷法律文本,具备专业的法律知识是有效参与的前提。然而,发展中国家本土有关WTO问题的法律专家十分稀缺,且聘请私人律师成本极高。例如,据谢弗记录,仅就一个小案件来说,律师事务所代理发展中国家直至专家小组阶段结束所需的费用就高达200,000英镑。在一些大案中,如柯达诉日本富士胶卷案,律师向其每个客户索要的费用高达1,000多万美元。对发展中国家来说,他们的确很难筹措到如此巨额的资金。
第二,即便当发展中国家的确涉入某些对自身意义重大的案件,他们也是“一次性”而非“反复”参与其中。谢弗指出,这些“一次性”参与者往往受到企业或发达国家的资助,通常旨在化解特定的案件纠纷,而不是寻求保护其国家长远的整体利益。这就暗藏着一个恶性循环:缺乏持续的参与和对整体利益的关注使“一次性”参与的成本甚至更高,从而进一步削弱了发展中国家将有关申诉提请DSB裁决的意愿。
第三,鉴于WTO成员驱动的特征,成员方自己有责任将某一案件提交WTO审理。但这很难做到,并不仅仅是因为参与的成本很高,在作出裁决之前需对相关资源进行封锁,而且还在于实力强大的成员方有可能寻求WTO规则约束以外的单边惩罚措施对弱势的申诉方实施报复。几乎没有发展中国家敢于冒这样的风险。
第四,即使有时发展中国家决定向WTO提出申诉并最终赢得胜利,WTO裁决的执行仍依赖于贸易报复措施,而不是补偿性支付。小型发展中国家由于其在世界贸易中所占份额较小而几乎没有可供采取的贸易制裁手段。举例来说,假设小国A对“四方集团”中B国胜诉,并被授权对从B国进口的某些产品征收高额关税,但这样的关税措施对B国的经济很难造成影响,因为A国市场在B国出口中仅占微不足道的一部分。另一方面,A国国内相关部门可能遭受巨大的损失,尤其当B国是A国某种特定产品主要供应者时。因此,即便胜算很大,意识到报复带来的损失还是会让A国不情愿就争端向WTO提出申诉。它反而会期望在WTO体制外寻找解决争端的途径。小国不愿提出申诉这一现象有事实依据:迄今为止,没有任何一个最不发达国家作为申诉方或被诉方进入WTO争端解决机制。
鉴于争端解决机制存在不平衡,特别是个案裁决结果有可能对WTO法律造成长远影响,人们为此采取了一些应对措施。一个重要举措是成立“WTO法律咨询中心”,其主要职责是向发展中国家提供切实可行的建议。此外,人们还提出了几项改革建议。其中,重新审议争端解决程序的议题已被列入“多哈发展回合”谈判的议程——正在进行中的新一轮贸易谈判(第六章将详细讨论)。关于改革建议的分歧已在发达国家和发展中国家之间初步显现。总体看来,发展中国家要求获得更长的执行期、在最不发达国家首都进行磋商以削减前往日内瓦的差旅费、进一步发挥“WTO法律咨询中心”的作用及要求授权集体报复和贸易补偿。然而,发达国家却要求进一步缩短执行期、扩大公众参与、加强监督机制和弱化报复程序。到目前为止,这些分歧还没有丝毫化解的迹象。部分原因是由于研究和政策界尚未就可促进成员遵循规则的因素达成一致。有些学者强调报复措施或至少是具有实效的报复威胁的重要性,其他一些学者则指出遵守国际体制下的任何标准和规则是社会化、不断学习和遵守信誉的结果。与此同时,WTO议题及其争端解决机制的管辖范围仍然还在很多新的方面不断向外扩张。