凯恩斯集团(the Cairns Group)
将农业议题纳入乌拉圭回合谈判具有重大历史意义,凯恩斯集团在这其中所起的作用令人瞩目。由农产品出口国组成的凯恩斯集团成立于1986年,最初的成员有阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国和乌拉圭。与以往许多联盟的区别在于,它是一个特定议题的联盟,且由发达国家和发展中国家联合组成。该集团诞生的重要背景是欧盟和美国之间爆发的农业补贴战,当时中等收入的农业出口国由于无法给予其农业生产者富有竞争力的补贴而削弱了自身的比较优势。
在成功将农业纳入新一轮谈判议题之后,凯恩斯集团便开始在代表着农业政策两个极端的国家即欧盟和美国之间充当协调者并展开斡旋。集团在积极充当协调者角色(区别于传统发展中国家的阻击联盟)的同时,也准备在必要时以阻击为威胁手段。当《农业协议》最后被并入《马拉喀什协定》时,许多观察家都将这一成果归功于凯恩斯集团的斡旋。从那之后将近十年的时间里,凯恩斯集团都被视为联盟的典范,促使其他联盟纷纷效仿其“议题为基外交”的模式。
这种效仿凯恩斯集团基于议题建立联盟的试验结果不尽相同。这是因为凯恩斯集团本身就是在代价高昂的补贴战时代背景下一系列无法复制条件的产物,甚至美国和欧盟也都曾试图控制补贴战的发生。其次,在乌拉圭回合期间,凯恩斯集团与美国有着共同的长远目标。最后,对凯恩斯集团取得成功的绝大多数研究分析都忽视了在最后阶段凯恩斯集团被日益边际化的事实。美国和欧盟1992年在《布莱尔宫协定》中达成了最终的协议,期间凯恩斯集团被彻底排除在外。正是由于该协议是欧盟和美国最终协商的产物,《农业协议》存在有损于发展中国家利益的条款和规定就不足为奇了。
资料来源:阿姆里塔·纳利卡,《国际贸易与发展中国家:GATT和WTO中的协商联盟》
(伦敦:劳特利奇出版社,2003)
《农业协议》禁止实行新的出口补贴。为改善市场准入,所有农产品关税都必须接受约束。在某些特定产品方面,一些国家虽然可将关税约束在禁止性的高水平,但也必须通过维持关税配额量(TRQs)来保证最小限度的市场准入。尽管GATT禁止使用配额限制措施,但对农产品而言,当一国将其关税约束在禁止性水平时(例如,日本的大米关税政策),则必须强制性采取一定数量的进口配额,以允许按较低的关税税率进口一定数量的农产品。关于国内支持措施(旨在鼓励过量生产,并由此扰乱国际市场),主要谈判的是“综合支持量”。“综合支持量”的计算以1986至1988为基期年份,用于评估成员方对农业部门的国内支持水平。它将补贴行为分成4种类型,有些类型是被允许的,但其他一些是被绝对禁止的。这是因为“综合支持量”并非针对所有农业政策改革,其主要目的仅仅在于规范那些造成贸易扭曲效应的政策措施。依此逻辑,“红箱”中的国内支持措施是被禁止的。“黄箱”措施则需要按照既定的比例予以削减。“绿箱”措施是被允许的国内支持措施,例如政府资助的研究、与生产不挂钩的直接给予农民的收入转移以及为粮食安全而给予的各类支持等。此外,美国和欧盟谈判达成的《布莱尔宫协定》中还有一项“蓝箱”措施,允许欧盟对限产计划下的农民给予补偿性支付,美国则实行差价补贴。《农业协议》还具体规定了出口补贴必须进行的削减,同时明令禁止出台新的出口补贴措施。考虑到乌拉圭回合谈判时粮食进口国的实际困难,发展中国家,特别是最不发达国家承担的义务要比发达国家轻很多。最终,发展中国家看上去似乎获得了一个不错的谈判结果。
然而,进一步的审视使我们发现,自由化进程本身依旧非常缓慢。就制成品而言,关税被约束在比其实际关税还要高的水平,从而产生“约束悬空”现象。尽管每种产品的关税削减要满足最低15%的要求,但发达国家仍然可以集中于那些对发展中国家无关紧要的产品作出削减,即使这样,也能达到6年内所有产品平均关税水平削减36%的要求。同样,在《布莱尔宫协定》中作为对欧盟的妥协,“综合支持量”并没有具体针对特定产品。结果,发达国家可以通过集中于那些对发展中国家并没有实质好处的产品来满足国内支持量的削减要求。农业在发达国家相对于制造业来说仍然是一个受到严格保护的产业。T.赫特尔(T. Hertel)和W.马丁(W. Martin)曾在2000年的一项研究中测算,发达国家的农业政策致使发展中国家每年损失达400亿美元。《农业协议》内置了一个计划于2000年发起谈判的“既定议程”,然而农业自由化至今仍然是一个充满荆棘的艰辛征程(第六章将进一步讨论)。
《纺织品与服装协议》(ATC)也没有实现预期利益。由于发达国家对纺织品和服装的进口设限,使发展中国家每年遭受约100亿美元的损失。这种损失乍一看简直令人吃惊,尤其是《纺织品与服装协议》已经规定,《多种纤维协定》下的配额制度要在10年内分4个阶段逐步予以取消。然而,由于缺乏对实行自由化产品的确切规定,使得发达国家直到最后一个阶段(即2004年底)才对与发展中国家利益攸关的产品实行自由化。结果,WTO成立后前十年内预期应得到的利益并未能如期实现,而这种利益本该是作为对发展中国家同意将知识产权、投资措施和服务业纳入新议题中所付出代价的一种补偿。