大萧条与改革
20世纪20年代是经济大繁荣时期,汽车、收音机和电器产品的广告以及消费者的需求促进了经济发展。住房建设快速发展。美国家庭形成了度假、观看电影和体育赛事的习惯。然而,经济繁荣是有限度的。大量举债的农场主经历了农产品价格从战时高点暴跌的厄运。移民工人家庭需要努力工作才能勉强维持生计。在那个种族主义盛行的年代,大多数非裔美国人和印第安人都生活在经济的边缘。
随着时间的推进,警示信号不断出现。消费者收入的减少导致住房、汽车和消费商品过剩。建筑业发展停滞,工厂货品积压。股票价格暴涨,投机商和依赖信贷的股市新手更是抬高了股票价格。1929年10月,随着股市崩盘和虚拟财富蒸发,经济崩溃了。虽然胡佛总统发言表示乐观,但是随着失业增加、生产衰退、银行破产和恐惧席卷全国,美国进入了长期衰退阶段。1931年的全球通货紧缩更是加剧了危机。截至1933年,美国工人失业人口达到工人总数的25%,另有数百万人处于半失业状态。唯意志论的胡佛敦促私营企业加倍采取补救措施。1932年,胡佛支持国会组建了一个新机构:复兴金融公司(RFC),向银行和其他金融机构提供贷款,为经济发展注入资本,甚至向州和地方经济刺激计划提供贷款。
尽管如此,大萧条的危机仍在恶化。1932年,美国选民抛弃了胡佛,成功地选举纽约州州长、民主党人富兰克林·D.罗斯福美国总统,同时,民主党也控制了国会。罗斯福出生在显贵家庭,是西奥多·罗斯福的远亲。因为1921年患上了脊髓灰质炎,罗斯福无法行走,但这更加磨炼了他的意志,让他对人类的苦难有了更深刻的理解。罗斯福的竞选讲话并没有列出什么详细举措,不过他却承诺会采取一些“新政”,就这样在不经意中命名了一个时代。与胡佛不同,罗斯福自信、乐观,愿意接受各种尝试。他招募了跟他一样相信创新力量的年轻官员和顾问(包括之前被排除在华盛顿核心集团之外的犹太人和天主教徒)。
在友善的气氛中宣誓就职后,罗斯福首先着眼于解决当下的危机。为了恢复对银行的信心,罗斯福支持国会通过立法,对存款投保,并加紧了银行监管。为了应对就业危机,在罗斯福的推动下,国会拨款筹建了紧急救济基金;组建公共工程管理局(PWA),雇佣工人参加基础设施建设项目;组建民间资源保护队(CCC),让无业青年在公园和荒野地区从事植树造林、山路维护等工作。新政早期最具创新性的项目是田纳西河流域管理局(TVA),负责田纳西河流域的水坝和水电站建设、发电、土壤流失和洪灾控制,以及这一贫困地区的娱乐设施建设。
早期新政的两项措施促成了长期经济复苏。农业调整管理局(AAA)用经济补贴鼓励农民缩减基本农产品生产,以提高农产品价格。国家复兴管理局(NRA)则采用了胡佛提出的政企合作的方式。企业管理者通过协商志愿达成一致,保证就业、价格和工资,进而刺激工业复苏、预防通货紧缩。配合新政的企业打出了“做出我们的贡献”的标语。国家复兴管理局反映了罗斯福早期寄希望团结包括企业在内的社会各界,共同完成复兴计划的目标。然而,这些机构也出现了种种问题。复杂的官僚机构组织拖累了国家复兴管理局;农业调整管理局虽然整体提高了农场收入,但是农场工人、小佃农和外来工却获益不大。1935年,最高法院宣布这些机构和项目违宪,很少人为此而哀悼。
面对来自共和党人的反对和以颇善蛊惑人心的路易斯安那州州长休伊·郎(Huey Long)为代表的左派的挑战,罗斯福在1934—1935年间调整了努力的方向。罗斯福弱化了团结社会各界的主题,转向推动以党派和社会阶层为基础的立法、采用监管措施和制定税收政策。在罗斯福的推动下,国会提高了针对企业和最富有美国阶层的税收;新组建公共事业振兴署(WPA),能够比运转缓慢的公共工程管理局更快地创造就业机会;组建联邦证券与交易委员会,以便更加严格地监管股票市常新政措施中延续时间最长的两项措施也诞生在1935年。《全国劳工关系法》扭转了长期以来政府对劳工组织的敌视态度,确保了工会的集体议价权,取缔了各种反工会的策略。很快,在汽车、钢铁等行业,工会组织迅速发展。同样产生了长远影响的措施还有《社会保障法》。根据该法案,美国在联邦和州两个层面创立了老年保险、失业救济和对需要抚养子女家庭进行援助的计划。尽管该法案并不包括农场主和自谋职业者,但是基于此项法律建立的国家保障系统却会在未来不断扩展——它引发了各种争论,却重塑了美国的社会契约传统。
在1936年总统竞选中,罗斯福批判了“富有的恶人们”,并表示无惧他们的反对,彰显了罗斯福新政措施正在转向左派。在以绝对优势赢得总统选举后,罗斯福很快提议扩大由9名最高法官组成的联邦最高法院,原因是由保守派主导的最高法院已经否决了多项新政措施,而罗斯福担心1935年提出的新政措施会面临同样的命运。罗斯福的“最高法院扩充”计划并未成功,这表明即便是最受民众爱戴的总统,他的权力仍是有限的。但是,随着几位年长的最高法官退休,罗斯福趁机任命了几位更支持新政的法官。由于经济刺激的补贴开始削减和社会保障收入减少,1937—1938年再次出现了经济大幅衰退,并再次抬高了失业率,导致共和党在1938年中期选举中大有斩获。作为回应,罗斯福推出了新一轮的刺激措施,但是1940年美国失业率仍高达14.6%。同一年,当罗斯福破纪录地第三次当选美国总统时,严峻的国际形势走向掩盖了国内问题的严重性。
因为在国会投票中需要倚赖南方白人民主党议员的投票,罗斯福回避了种族问题,比如全国有色人种协进会要求政府将私刑定为触犯联邦法律的犯罪行为的请求就没有得到总统眷顾。尽管如此,罗斯福政府也支持了一些象征性的措施。比如,1939年,在美国革命女儿会禁止黑人女低音歌唱家玛丽安·安德森(Marian Anderson)在其位于华盛顿的会堂演出后,罗斯福政府批准安德森在林肯纪念堂举办了音乐会。罗斯福夫人埃莉诺(Eleanor)也是一个积极的政治人物,深入参与各种涉及社会公正的问题、谴责种族歧视,并不断推动罗斯福关注这些问题。
新政在反抗经济衰退方面的表现优劣参半。早期采取的一些措施并未取得成效。经济刺激和公共工程项目只是短期内给无业者提供了帮助,直到第二次世界大战发生,美国才恢复了全面就业。罗斯福在预算政策上持保守态度,拒绝采用英国经济学家约翰·梅纳德·凯因斯(John Maynard Keynes)提出的利用赤字开支刺激经济增长的方法。由于新政所需资金主要来自出售政府公债,经济刺激效果有限。
尽管如此,新政仍是美国历史的分水岭。民间资源保护队、公共事业振兴署、田纳西河流域管理局等一系列新政机构改善了美国的公共事业基础设施和国家公园建设。公共事业振兴署的文化项目帮助艺术家、剧作家、音乐家和作家进行创作。1934—1935年间那些更加激进的措施促进了工会发展,加强了金融监管,利用累进税收政策缩小了阶级差距,创建了社会福利体系的雏形。虽然有保守派对罗斯福提出批评,但是罗斯福只是改革者,而非革命者。罗斯福的目标是缓和资本主义弊端,进而保护而非摧毁资本主义。尽管赞扬、丑化和模仿始终伴随着新政措施,新政仍是不同意识形态流派学习的对象。正如新政重塑了美国政治文化,第二次世界大战即将从根本上延伸美国的全球角色。