大多数银行是以营利为目的的，会贷款给能盈利的企业和项目。然而，有些公益性的项目，如养老院、希望小学、山区的公路等，它们都是非营利性的，却影响着社会上特殊人群的生活和发展，所以，国家也需要不以营利为目的的银行，我们称之为政策性银行。它们是由政府财政出资成立的，专门为政府发展经济、促进社会进步进行融资。政策性银行主要依靠发行金融债券或向中央银行举债来获取资金，一般不面向公众吸收存款。虽然主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以营利为目标，但由于政策性银行的资金并不是财政资金，必须考虑盈亏，力争保本微利。因而在经营时，仍要坚持银行管理的基本原则，对贷款进行严格审查，贷款要还本付息、周转使用等。
1994年，我国组建了三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，均直属国务院领导。
