亚历山大并没有把弑君的帕宁和帕伦立刻罢黜。他畏惧他们的声势，而且自己也不算清白。他还需要帕伦的警力来维持莫斯科的秩序。英国海军击溃丹麦海军后，已威胁到俄国的海域，因此亚历山大也需要帕宁对付英国。武装中立联盟瓦解了，英国也不再与俄国为敌。1801年6月帕伦被免职，9月帕宁也辞职了。
亚历山大登基首日，就下诏释放成千的政治犯。不久，保罗的亲信、执行恐怖政策的特务也被驱逐了。3月30日，他召集12位“忠诚信实的大臣”，组成了“永久议会”（Permanent Council），对沙皇的立法、政务提供建议和批评。他重用了一些思想开明、主张变革的贵族，有些还是从放逐中召回来的。科丘别伊伯爵任内务大臣，诺莫西尔特索夫为国务卿，斯特罗加诺夫伯爵为教育大臣，主张联俄以求波兰独立的波兰志士恰尔托雷斯基王子（Prince Adam Jerzy Czartoryski）任外务大臣。各部会首长组成国务院，为另一个咨议机构。亚历山大又从瑞士召回拉阿尔普为顾问，协助沙皇拟定政纲（1801年11月）。这个行政系统之下设贵族参议院，有立法、司法之权。参议院的敕令（ukases，相当于拿破仑政府的senatus consulta，即《罗马法》中参议院通过的立法），除非沙皇否决，不然即有法律效力。地方政府官员仍由中央派任。
这些制度和拿破仑的帝国宪法大致相同，不同的是俄国并无民选的下议院，而且农奴仍然存在，没有参政的权利。亚历山大当政初期，左右都是开明积极、学识渊博的有志之士，但他们正如拿破仑所说，“仍为现实的情势左右”。这个国家90％的人都是强壮但目不识丁的农夫，他们除了自己的村庄外，不会关心其他的事物。俄国必须维持政治、经济的秩序，必须解决生产、分配的民生问题，必须应付关系民族存亡的国防问题。在这样的情势下，“人权”显得只是一个大而无当、虚幻缥缈的抽象名词。亚历山大本人也受制于强大有力的贵族阶级，他们有自己的组织，控制了地方的农业、司法、警察及农村的工业，俨然自成一个系统。农奴制度行之已久，已成为社会根深蒂固之物，沙皇也不敢轻易加以攻击，唯恐社会秩序因此崩溃，王位不保。亚历山大曾接过农民的申冤，而且“多次严惩犯罪的主人”，但他终究不能援引这些个案前例，来拟就解放农奴的计划。亚历山大二世时，才解放了农奴（《解放宣言》前两年）。1812年，拿破仑由俄战败归国后，他对亚历山大不能解放农奴这件事并没有攻击，他告诉科兰古：“亚历山大太开明了，对于俄国人来说，他太过民主了。俄国这个国家需要大刀阔斧、强悍有力的统治者，而亚历山大只适合巴黎人……他对女士殷勤体贴，对男士谦恭有礼……他绝佳的风度和周到的礼仪，倒是很吸引人的。”
虽然限制重重，亚历山大仍然略有进展。他设法让47 153名农奴自由。他下令修订法律条文，使其系统分明、连贯一致，没有语意晦涩的现象。他在诰令中说明他的用意：“法律统一后，人民的福利才立下了根基。我相信目前的各种措施可以为国家带来幸福的岁月，但唯有法律才能保障这些措施永远实行。因此我从登基首日，便已致力调查本国法律的情况。”他规定起诉、审判、判刑都必须依一定法律程序进行。政治犯不得秘密审判，应由普通法庭处理。新法废除了秘密警察、严禁刑讯（保罗也曾下令禁止，可是终其一朝，刑讯不曾真正废止），赋予自由公民迁徙和出国的自由，外国人进入俄国也方便多了。亚历山大又邀请1.2万名流亡国外的人士归国。出版检查制度仍旧存在，但如今隶属教育部。上谕也恳请检查当局要对作家采取宽容的措施。外国书籍进口的限制取消了，但外国刊物仍被禁限。1804年的法令又规定，大学的学术活动在大学评议会的管制下，享有完全的自由。
亚历山大知道，任何革新的措施如得不到广大民众的了解和支持，不可能蓬勃地展开。1802年，他命令诺莫西尔特索夫、恰尔托雷斯基王子、莫拉米奥夫协同教育部重新组织公共教育的系统。1803年1月26日的立法，划分全俄国为六大教育区，规定每区至少设一所大学，每省（guberniya）至少设一所高等学校，每县治所在地至少设一所县立学校，每两教区至少设一所初等学校。除了已有的莫斯科、维尔纳、多尔巴特等地的大学外，又在圣彼得堡、哈尔科夫、喀山设立大学。但是贵族仍然维持私人的教师和学校供子弟就读，正统的犹太教拉比还认为学校是魔鬼摧毁信仰的工具，要求犹太家长加以抵制。
