领导干部引咎辞职制度存在的问题
一、领导干部引咎辞职制度设计存在的问题
当前引咎辞职在我国以法律形式规定实施的只有《公务员法》一部条文，其余的都为规范性文件，主要包括：《规定》、《暂行规定》等。下文主要以上述法律规范为依据，对领导干部引咎辞职制度设计存在的问题进行分析。主要包含以下几个方面：
第一，标准缺乏操作性和统一性。
当前，我国国内引咎辞职体制存在过于原则和抽象的问题，导致很难真正执行。《公务员法》指明：“领导者由于工作中的重大错误带来严重社会影响或者很大损失的，或者对重要事故有不可推卸的责任的，需要主动辞掉当前的领导岗位”。但是对于怎样去定义这些重大错误、很大损失、严重社会影响、重要事故等，还有辞职的过程等，都没有明确的规定。尽管在《规定》中指出了需要引咎辞职的几种情况和对应的过程，但是对于上面所列举的几个严重也没有给出具体的定义，而且辞职的体制的程序的标准也具有很低的可操控性。例如，上文提到的湖南候鸟迁徙事件中，同样造成严重影响，但无相关人员引咎辞职，难道是事态不够严重吗？再有，其中第19条指出：“党政领导者存在规定第15条所列出的情况中的一个，就需要引咎辞职，如果不申请辞职的，党组织就需要勒令他辞职”。但是，党组织到底什么时间勒令他辞职却没有指明，这会使得他的辞职会无限期的推后或者不辞职，最后使得这项规定编成形式主义。
国内所有省市地区使用的引咎辞职文件，实施规范也各不相同，没有统一规定。当前，针对引咎辞职体制的实行，在我国中存在的有依据的文件是《中华人民共和国公务员法》第82条第三款、《党政领导干部选拔任用工作条例》第59条、《规定》的部分条例。由于这些文件能够操作性不高，很多的地区都有自己的引咎辞职体制，实行规范也就出现了。以下是一些地区自己的标准，足以体现它的不同。深圳龙岗区委：“2年的年终审核排末位、干部考评中民主测试不达标的票数大于30%等，需要引咎辞职”。海南万宁市：“达成一年的财政收入任务不到90%的乡镇，它的党政核心领导、监管财务的领导以及税务领导要引咎辞职”。江苏泗洪县：“没有突出政绩、公众反映不好、干部考评民主测试达不到要求的领导，需要引咎辞职”。江苏涟水县：“干部考核民主考评基本称职和不称职达50%，并且不称职票达高于30%的，需要引咎辞职”。重庆市：“一年中出现两次一次性死亡超过10人的事件，或者出现一次一次性死亡人数超过30的事件的地区、部门和单位的直接领导要引咎辞职”。
以上种种规定，不单单在详细的项目上差别很大，而且在同一个项目上，给出的规定也不一样。官员的一种情况，在某些地方或许满足引咎辞职的条件，但是在另外的地区就不满足辞职的条件，相同的体制在实行环节中存在很大的不同。这不但对引咎辞职制度的推广非常的不利，并且还会对制度的总体效果带来负面作用，使得公众都不认同这个制度。
第二，程序不健全。
针对引咎辞职程序规范上面的问题，关键是辞职的审批单位和国内的对应法规不相符。《规定》第十六条第一项指出：“干部本人按照干部管理限制，用书面形式向党委（党组）提交辞职申请”。第四项规定：“党委（党组）答应其的辞职申请后，根据对应的标准进行辞职流程。由人大、政协推选、任用、确定委派的领导干部，按照法规或者政协的对应规定进行办理”。我国宪法指出：“地方各级人民代表大会分别推选并且有权利免去本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。在中国，实施的是“党管干部”的干部人事监管制度，对干部的使用、考评、罢免任命、辞退等都需要党委组织部门来负责。而且从国内官员引咎辞职的详细情形来说，领导者大部分都是向党委提交申请。然而按照宪法的要求，政府部门的领导是归人大来推选的，他负责的对象是人大，并且也由人大来监察。因此，其辞职也需要想同一级的人大和常委会提交申请，也由他们做出最后的决定。这也说明，《规定》和宪法在引咎辞职上面也出现了不同的现象。所以，个人以为在进行使用时要将所有的法律落到实处，党委体系中的辞职就向党委部门申请，而政府部门的官员辞职就向同等级的人大以及常委会申请。
当前，国内推行的《公务员法》对引咎辞职的申请提交对象也没有说明，《规定》和一些地方性的法规针对这个问题，比如什么时间、怎么样提交申请，提交给谁等具体问题也没有详细的说法。而且很多的规定都说，按照法定程序办事，这里的法定程序又指的是什么，怎么样去操控，明显觉得这样的规定极不明确，实施起来非常困难。上面解释了官员引咎辞职为的是对民意的答复、保护政府的形象，他是否需要引咎辞职的参考标准应该是民众是否满意的依据，因此，民众应该有“知情权”和“发言权”。但是，国内的官员辞职多半是由上级领导决定的，在此环节中基本没有民众参加，更别提“发言权”了。
第三，缺乏后续管理机制。
《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定：“引咎辞职、勒令停职、降级的领导，在新的单位工作超过一年，并且做出大的政绩，满足晋级任命要求的，可根据对应的规则，再次任命或者提升负责领导工作”。《规定》第29条指出：“对引咎辞职勒令停职愿意辞去领导工作的干部，按照其缘由、本人条件以及工作需求等状况对其合理安排”。有报道表明，合理安排包含任命同一级别的不是领导岗位或者降级安排。中石油上任总经理马富才引咎辞职后，仍保留其原本待遇，将其调进国家新组建的能源办公室担任副主任工作。原彭水县副县长蒋成谷引咎辞职后，仍然享受其正处级政治及物质待遇，仅仅是名称上改成了县政府调研员，原本的工作职能不变，同时配备专职秘书。
同此可见，引咎辞职的官员通常都会有合适的工作安排，而且在新的岗位中有超过一年的考核期，满足条件就能够再次任命，这些辞职官员仅仅是不再领导工作，公职还是不变，他的身份和待遇还是公务员。这就造成出现了两种道德风险：一是他们知道辞职之后还是有被任命的可能，就会在需要担当责任时主动的辞去目前的领导工作，不仅保护了自身，还保留了二次被任命的机会；其二，由于是暂时的不再担任领导工作，将来还会被任命，就会出现一些地方或者部门为了自己的利益，或者为了平息人民的怒火，让对应的官员辞去工作，暂时躲一躲，或者让他到另外的地方工作，甚至有表面上辞退，实际上晋升官职这样的现象发生，这样就使得引咎辞职变为了一个战略性的工具而胡乱使用。
由于这些原因，不少人不看好该引咎辞职制度。总之，我国引咎辞职的制度实施达不到人民的要求，当前有问题不辞职、有问题难以辞职的现象大量存在，极大制约了其良好发展。引咎辞职制度的难于执行，既与这种辞职体制制度规范没有法律权威性、内在统一性、详细操控性有联系，也和该项体制的程序存在种种问题、责任承担存在不少误区、后续处理不当等因素有关，同时还与我国长期存在的“官本位”、“权力至上”观念有关。引咎辞职制度在总体一上难于执行，是上述诸多困境的集中体现，是当前引咎辞职制度所面临的最大问题。
二、领导干部引咎辞职制度实施中存在的问题
第一，实施范围过窄。
解读现阶段引咎辞职的实例可知：引咎辞职制度实施的范围太窄，其责任范围只限于重大责任安全事故，基本上都是带来了巨大的经济损失，或是社会影响极其恶劣，被媒体及社会大众引为关注，受到上级组织和舆论压力方做出引咎辞职之举。最具代表性的是三鹿奶粉案，这是一起重大食品安全事故，多个幼小的生命因食用毒奶粉身亡，在国际上掀起了轩然大波，影响非常恶劣，我国的大国形象一度受损。在此背景下，多名官员涉及该事件，不得不因此引咎辞职，也有的人被免去了原有职务。
《规定》对党政干部必需引咎辞职的九种情况作了明文要求。深圳市龙岗区出台的《暂行规定》明文要求：“对于工作水平低下、没有显著政绩、民主测评“不称职”得票率超过35%的处级干部必需引咎辞职，以及需引咎辞职涉及了十种情况，在此不一一列举”。这些资料表明，国内在引咎辞职适用范围方面的规定相对宽泛。不过，实际操作中，并未出现因政绩平凡、决策失误、用人失察而引咎辞职的干部，也鲜少有干部被“非人命事故”压得引咎辞职的。尤其是在承担道德责任方面，因道德是一种内在的软约束，无法界定其标准，一些干部钻法律的空子来逃避自己需要担负的道德责任。实际上，道德、政绩等众多问题和安全问题是同样重要的，在西方发达国家的政治工作中，这种现象极其普遍，典型的案例有：水门事件导致尼克松引咎辞职，他因此失去了美国总统一职；只因接受了免费入住豪华酒店的招待，恩斯特韦尔特就被迫引咎辞职辞去了德国央行行长一职，等等，此类事件不胜枚举，电视新闻、报刊杂志上常常会刊登一些外国官员引咎辞职的新闻，人们已经将引咎辞职当作很平常的事情来看待。在西方发达国家的政治工作中，引咎辞职相当成熟，我国可向这些国家学习其成熟的经验，并将政策真正落实到实际工作中来。事实上，干部在决策、生活作风、道德修养方面的重要性并不轻于安全问题，一个错误的决策将给国家和人民带来巨大的损失，一位干部的个人道德将给国家形象造成极大的损害。况且，若引咎辞职只对安全生产问责，很多干部就会心存侥幸，不能有效激发其提升工作效率、对民众提供更优质的公共服务。由此可见，必需适当扩充引咎辞职所问责的范围，将这一制度的作用全面发挥出来。
第二，实施过程中透明度较低。
党政干部引咎辞职的详细流程在《规定》第16条中有明文规定，该文件的第18条则强调：“针对干部的引咎辞职，任免机关必需在相应的范围内进行公布”。将引咎辞职相关的程序规定和具体执行情况综合起来可知：透明度不高、监督缺位现象严重。具体表现在下列几个方面：
其一，引咎辞职程序及整个过程中透明度不高。
引咎辞职的许多案例可以看到，民众不了解具体的程序，并没有见过相关部门对这一过程做出公示或说明。民众只能看到政府在抢险、在处理事故，却并不知道具体责任人的追责情况，至于责任人最终有没有引咎辞职、如何引咎辞职，民众完全不知情，这种做法使得民众对引咎辞职制度的期望值大打折扣。干部需对人民负责，人民拥有监督干部的权力，从这个逻辑可知，干部引咎辞职就必需在民众中公开，这也属于实现民众知情权的客观要求。
其二，引咎辞职处理结果透明度不高。
很多引咎辞职并未对民众公开相关领导干部的详细处理结果，不过是告知民众这名干部已经引咎辞职的情况，至于其辞职之后去往何处、有没有继续在政府单位任职、相关待遇、观察时限等情况完全不会对民众公开。如：相关报导称，因为北京密云县发生的踩踏事故，县长张文被判定需承担重要领导责任，张文引咎辞职，除此之外，该县县委副书记陈晓红也因承担主要领导责任而引咎辞职，可是，报导并未向民众说明他们在这次事件中到底是怎样失职的、分别应该承担哪些责任。无独有偶，其它引咎辞职事件也广泛存在责任判定、处理结果、后续处理不予公开明示的现象。这也是引咎辞职制度实施中存在的一个突出问题。
其三，外界在引咎辞职过程中的参与度不高，起不到应有的监督作用。
引咎辞职过程隐藏着众多道德风险，各种与制度本意相差很大的情况时有发生，必需得到有效的监督。责令引咎辞职决定、审批干部引咎辞职的是党委部门，必需对该部门展开专门的、程序化的监督。事实情况是，国内在执行引咎辞职制度时，外界并没有完全参与其中，起不到应有的监督作用。引咎辞职过程中，人大、政协、纪检、监察等相关部门并未全面发挥其监督作用。受各方面原因的影响，在此过程中，某些地方的人大、政协等相关部门完全没有真正介入，处于边缘化的尴尬境地；至于人民大众在干部引咎辞职的过程中完全都在被动等待、接收相关部门提出的干部引咎辞职告示，通常都没有发表言论的机会，更不用说起到一定的监督效果；媒体舆论则重在事后报导，也没有加入干部引咎辞职的具体过程。
缺乏有效的监督机制将给引咎辞职机制的健康运作造成非常负面的影响。
第三，领导干部主动担责少。
引咎辞职的本意在于：干部因为自身犯有重大工作过失或决策失误，给国家带来巨大损失或造成极其恶劣的影响，因道德自律觉得愧疚，亦或是鉴于民众与舆论压力自请辞去职位。其侧重强调干部的主动性，展现的是干部主动担责的勇气和他们对人民负责任的态度。不过，这一机制在工作实践中往往脱离了本意。
首先来看承担责任方面，很少有干部是自愿的、主动引咎辞职，大都是鉴于组织施压而被迫辞去职务。
基于三鹿奶粉案有关责任人的处理可知：只有担任国家质检总局局长一职的李长江是引咎辞职的，而吴显国、张发旺、张毅、李志国等人皆为免职下台。免职是一种处理官员因直接过失、责任带来损失的处理机制，其实就是免除其职务，取消其工作职责和掌握的权力，不过，官员的职务级别和相关待遇却并不受影响。免职是任免决策主体的权利和行为，引咎辞职却是任免客体的权利和行为；从权利主体的层面而言，免职的主体是握有任免权的党委和政府，它是一种集体决策，是被动的、不知不觉就发生了；引咎辞职的主体是辞职者本人，它属于个体的决定，是自觉自发的主动行为。“据此可知，重大事故出现之后，与此有关的责任人并未主动站出来承担相关责任。
一些干部就算自己工作失误、失职，可为了维护自己的私人利益根本不想辞职，也不肯因自己的问题来主动担负相关责任。2015年接连发生的贵州留守儿童自杀事件、“东方之星”沉船事件以及天津滨海新区特大爆炸事故中，都未有领导干部主动站出来承担相关责任并引咎辞职。《中国青年报》曾做过一次民调，结果表明：“针对干部的引咎辞职事件，受访者中，有30%的人认可这是干部从自身责任感出发自己做出的决定，24%的受访者觉得这些干部是知道自己保不住原来的职务才做出的无奈之举，46%的受访者觉得干部们是受不了舆论压力才辞职的”。这组数据显示，民众在干部主动担责方面根本不抱很大的希望。一旦发生重大事故，很多官员最先考虑如何隐瞒真相、封锁消息，试图内部处理结案，一心只求大事化小、小事算了，这就是一种极不负责任的做法。三鹿奶粉案中，吴显国被免职的原因就在于：不及时上报、处理不力。还有的干部为推脱责任将事故原因归结于集体，众多案例表明，实际工作中，不想担责的干部为数众多，这些人更谈不上引咎辞职之说。
三、小结
本章节通过对领导干部引咎辞职制度的现状进行描述，同时对近年来引咎辞职的执行典型案例进行剖析，通过以上阐述，提出领导干部引咎辞职制度存在的问题，包括制度设计存在的问题以及实施中存在的问题，为下一章节原因的分析打下基础。
