漫谈日本公文印象
1998年岁末，我率北京市秘书学会访日团一行六人，飞越衣带水”，考察了友城—东京都的公文处理工作。我们先后参观了东京都厅总务局、生活文化局、水道局的公文处理情况和相关设施，与日本同行座谈了感兴趣的问题，得到一些初步印象
1.日本的“秘书”
令我们意外的是，与日本同行的几次座谈中，日方首先提出的问题，几乎都是关于“秘书”的定义。回想起来，大概是由于我们事先电传过去的考察提纲，满纸尽是“秘书工作”，可是具体内容又与日本人所理解的“秘书”工作相去甚远。经过一番探讨我们才弄明白原来“秘书”一词，在日本专指一种职务，即帮助上司处理日常事务的人；而在我国，既指党政机关或企事业单位领导的秘书，又泛指从事办公厅（室）工作的群体。后者一般统称“秘书工作人员”。因而，我们所谓“秘书工作”，日本谓之“文书工作"，他们的“文书课就相当于我们的“秘书处”。“秘书”和“文书"，只相差一字，擅长大而化之的我们将它们大类一归，而精细的日本人却要较真一番。
东京都总务局掌管公文处理工作，相当于我国的办公厅。总务局内部设有文书、机要等部门，其中，文书课是文书处理职能部门，它以东京都的名义审查各局、部起草的公文。各局、部以及市町村，也有美似专职文书处理的部门或人员，但是他们与总务局之间并不存在务指导关系，日常工作上的直接联系也不多，不若我们自上至下有一个办公部门体系
2.公文的“统”与“不统”
日本没有全国统一的公文处理规则，各地的公文自成一体。这点与我国很不相同。总务局文书课长石村解释说，日本实行地方自治以各地都制定了自己的公文处理规则。然而从日本全国来看，各地的公文规则大同小异
尽管存在这种整体上的不统一，但是各地的公文处理工作还是相当统一和规范的。就说东京都，自昭和23年（1948年）以来，已经制发45个文书处理方面的规则、规程，加在一起有46万字。从规范的角度衡量，这些规则精细之极令人瞠目。例如，对文书运转过程中各种表格，不仅——规定了具体样式，而且表格的尺寸大小都如同工程图纸一般，精确地标注在上面。又如，对公文的格式，不仅规定了每个文种的用途、使用权限、用字用语等，还对每个文种列出若千写作模式，细致到你只要往上面填字就行了。在《东京都公文规程》
条例”这个文种，就列出了四类六种写作模式。下面抄出其中一种，以见一斑。
另有一些内容单一的文种，如证明、契约类公文，其格式几近表格，填上字就是一篇公文。这种模式化、表格化的公文格式，揣其优点，一是简化了公文的写法，人们不用特别学习就能掌握；二是限制了公文的篇幅，促使行文简洁；三是突出了公文“办理公务的工具性质，利于避免无必要的行文。其缺点，是使公文变成枯燥、缺少生气的文体。不过，也许日本人眼中，这才是公文文体的本来面目
3.灵活多样的公文种
从东京都的公文来看，它的公文种类与我国大致相当，但其法定公文种类比我们多一些。我国近年经中共中央、国务院办公厅正式规定的公文种类，主要是规章、指示、知照、报请四大类公文，共18个文种。东京都1967年颁布的《东京都公文规程》中规定，公文共十一类，即：例规文、议案文、公布文、告示文、训令文、指令文通知文、表彰文、证明文、契约文、不定形文。具体文种有20多个（不包括“不定形文”），如：条例、规则、训令、议案、告示、公告（公报）、决定、通知、依命通达、申请照会、回复、表彰文、感谢状、赏状、褒状、证明书、证书、契约书、协定书等。这些文种有以下几个特点
第一，法定公文种类比我国多，如证明文、契约文等。我国虽有这类应用文体，但不是法定公文
第二，在明确规定的二十几个文种之外，还规定了一种“不定形文”，即没有固定的文种名称和格式的公文，若行文中确有需要，也以使用。由此可见，日本同行在选用文种上相当灵活，与我们大不
第三，报请类文种少。我国机关、企业常用的“报告”，东京都的公文种类中没有：我们常用的“请示”，东京都虽然有“申请”这样类似的文种，却将它列入“通知文”中。据石村课长讲，东京都各局、部，向上级报告情况是经常发生的，写起来很随便，没有固定的格式。这类公文大概可列在“不定形文”中吧
4.公文标题及其他差异
以我国的标准衡量，日本公文的标题应算是非规范性标题。其标题一是没有发文机关名称，二是除了规程、规则之外，一般也不写文种。如：《东京都文书保存委托要领》。这种标题写法，虽然不如我国“三要素”式公文标题来得规范，但却因此省去一些文字，标题较为简洁，多在15个字以内。
东京都公文标题中不写文种，如何体现公文种类呢？据我观察似有三种体现方式：
一是在公文标题的后面加括号注明文种，如《条例立案的资料交付问题》（通知）
二是在公文标题的左上方或右下方注明文种，如注明：“训令甲第一九七号"、“总务局长通知”等
三是直接在标题中写明文种，如：《东京都公印规程》。也有的公文自头至尾没有任何地方注明文种，这时只有根据它的具体内容和用途去归类了。这种方法，使受文者分辨文种时较为费力，自然不如我国在标题中一律写明文种的方法高明。可是话又说回来，如果一篇公文的标题和内容写得十分清楚明白，受文者知不知晓文种又有多大意义呢？
两国公文还有几处较明显的差异，主要是
（1）主送机关的范围不同
我国公文一股是按照级别下发的，主送机关相对固定，如。地师级为一个系列，县团级为一个系列等。东京都的公文是按需发送的需要谁执行、谁了解就发给谁，所以主送机关是不确定的。应该说这两种方法各有利弊。按级别发送公文，势必造成一些并不需要执行和了解文件内容的单位，仍要收受、阅读和保管这些文件，从而产生“文山”等效率不高的问题。但对于发送文件的机要部门来说，这种方法便于发放和回收。
按需发送公文，虽然避免了“撒大网”的弊端，但由于每份文件的发放范围都不一样，给发放工作增添了麻烦。实事求是地讲，后者的利要大于弊，所以1990年前后中央办公厅也曾发文要改革公文发送办法，拟采用按需发送方法，各地办公厅也着手作了研究。但不知何因，此项改革最终不了了之。今后，随着公文实效性、针对性进步增强，这个问题肯定会再次提上议事日程。
（2）“成文日期”的标注位置不同。
我国公文的成文日期一般放在正文之后落款处，个别文种放在标题下方居中处。东京都公文的成文日期放在前面，除“告示”之外，标在公文题目的右下方，十分醒目，同时在成文日期的下方标注发文字号
（3）“发文机关”标注位置不同。
我国的公文，发文机关名称一律用套红大字印在首页上端，十分赫，而且还在标题、落款上多次再现。东京都公文，无论是以东京都知事名义发出的，还是以某机关名义发出的，都标注在公文标题下方一定位置上，且落款上不再重复出现。东京都公文一般无落款、阅读范围、主题词、印刷版记等，秘级的规定也与我国不相同这些格式细节，由于受两国历史传统和执政者习惯做法的影响，差异是必然的。我们应从这些差异中作出科学的选择，使我们的公文愈臻完善。冒昧地说，我对我国有关文件规定的发文机关名称须在版头标题、落款上三次出现这个问题颇有疑问，这种重复是否确有必要？值得研究
5.科长可以决定公文的起草
一份公文需不需要起草，谁来决定？我们机关一般是由领导同志授意或会议作出决定，再由秘书人员起草。东京都的程序恰好相反，如果一名低级职员认为有必要起草一份公文，只要经系长（相当于我国的科长）同意，就可以着手起草。石村课长介绍说，我们这里最基层是系，因此公文起草不起草，由系长决定。当然，最后批准下发还要经过一系列程序。经系长决定起草的公文，如果上级认为不妥可以撤销这份公文。但是这种情况极少出现，因为系长与他的上司经常通气。
从东京都“公文运转单”来看，公文的审批是很严格的。东京都厅内，每个系、课（相当于我国的科、处）都设一名文书主任，专门负责文书审查和保管工作。一份公文起草后，经系文书主任审查，并由系长审议后，报给课文书主任审查，再送课长审议；然后报给局（部）长审议。部门审议通过之后，报总务局文书课长审查，最后报总务局长、副知事审批。公文顺利通过这样一串程序后，才能盖印下发。
这种自下而上的撰制公文的机制，一是提高了公文的实效性，由于基层比较了解实际工作需要，使公文的生成及具体内容较有针对性，又切合实际。二是调动了一般职员参与决策的积极性，使机关工作更具活力。
6.暗道式公文传递系统
东京都的公文传递系统别具一格。东京都厅在一座46层高的银灰色玻璃大厦内，大厦由两栋塔楼构成，看上去像两个并肩而立的巨人。当初建筑大厦时，就在各楼层之间设计、修造了公文传递暗道系统，公文被置于传送带上，由计算机控制，经纵横交错的暗道送到各部门。我们参观了公文收发中心，这是一问一百多平方米的地下室内有暗道收文发文设备、公文分拣设备和计算机控制室。据介绍，各部门要发出的公文，首先放入专用文件框内，由暗道传送带送到这个收发中心，经工作人员分拣后，再由暗道传送至受文单位。这个过程一般只需几十分钟，既快又安全，收发公文的名录和时间，全部储存在计算机内，可备随时查看
这个传递系统，每日要收进发出公文数千乃至上万件，只有七八个人管理。在参观过程中，我感到日本同行对这套系统很为自豪。望着这个像是飞机场的行李传送带似的庞大设备，我不禁想，这个东西看来没有多少高科技的味道，它的原理简单得也让人不以为然。如果是我们之中的哪个人想出的办法，一定会被认为幼稚可笑。可是日本行不仅敢想，而且善于创造，造出这样一个貌似简单实则复杂的系统，结束了上千年人工传递实物公文的历史，没有创新精神能做到
7.卓有成效的职员培训
东京都自1949年便设立了“东京都职员研修所"，专司职员培训工作，今年恰好是建所50年。该所自前年迁入风景优美的临海副都心一幢高楼内，建筑面积近万平方米，有教室、演习室46间，会议室、办公室20间；职员57名，其中专职讲师13名
在半个世纪的培训工作中，这个研修所已建立起完善的培训体系。从总类上看，包括离岗培训、在岗培训和自选培训三大类。重头戏是离岗培训，它分为集中培训（即脱产培训）、派遣培训（即到大学攻读学位）和海外培训（出国学习考察
集中培训是东京都职员培训的基本形式，每年全市要培训三十多万人。大部分培训工作放在下面，由各局、特别区、市町村的研修所承担，下面搞不了的培训，再拿到中央研修所—东京都职员研修所来搞。中央研修所对各局、区、市町村研修所的培训工作予以指导和协调，并为他们培养师资。在培训的具体做法上，有几点可资借鉴。
第一，培训与职位晋升紧密结合。一个职员从最低职位—一主事做起，每晋升一级，必须参加相应的培训。如果仕途顺利，升任部门最高职位—一局长之前，至少要参加九次培训。即：新任主事培训、晋升主任考前培训、主任培训、系长培训、课长助理培训、晋升管理职位考前培训、课长培训、統括课长培训、部长培训。这些培训分为长期和短期两类。长期培训为20天，侧重于学习理论知识；短期培训为3天，侧重于提高实际工作能力。上述九项培除新任培训和考前培训为长期培训外，其余都是短期的约为80天。
研修所每年下达培训计划，各单位报名参加。据研修课长铃木登美子介绍，课长以下的培训，所有人必须参加：统括课长以上的培训，由硏修所点名来培训。有的人如果确因工作离不开不能来培训，可以改为参加下一批培训，根本不参加的人几乎没有
第二，培训课程针对性、实用性强。研修所的课程设置总计78门.即有理论知识方面的，如地方宪法、地方财政制度、公务员制度和公务员伦理等：又有实际能力方面的，如怎样演讲、怎样处理劳工关系、怎样与新闻媒体打交道、怎样与议会搞好关系等。在该所的培训大纲上我们看到，从新任职员培训到部长培训，每—级培训都有特定的课程，培训层次逐级加深，而不是上下“一般粗"。仅新任职员培训，就有三套不同的课程，分别针对（A）由大学、大专考入的职员：（B）由中专、高中考入的职员：（C）由其他单位调入的职员培训内容细化，是从培训对象的实际需要来考虑的。
研修所很注重能力的培训。培训对象的职级越高，能力培训的比重越大。例如，课长以下的培训课程中，经营管理理论、都政事务、法律和制度知识较多。课长以上培训则突出了决策能力、调研能力、管理能力方面的课程；而部长的培训，完全是根据东京都建设和管理所面临的重大课题，邀请专家、民间企业家一起研讨。
东京都职员硏修所每年培训职员12000名左右。培训费用由都政拨给，每年大约15亿日元（相当于人民币1亿多元），但是其中12亿元要付房租、水电等用，用到培训上只有二三亿元。培训本身无创收，因此经费比较紧张。幸田昭一副所长在回答我们的邀请时，脸上露出一丝无奈，他说很想到北京秘书学会作客，但是出于经费考虑，目前还排不上计划
