公文“意见”文种的性质和用法。
意见”是一种下行文，按照性中央办公厅的说法，是党的机关对重要问题提出的见解和处理办法”。笔者理解，所谓重要问题是指带有全局性的重要工作或重要事项；所谓见解和处理办法，是指开展工作、处理事项时应遭循的原则性要求意见”在未被规定为正式文种之前，已经在党政机关行文中使用。
它的使用情况可分为五个阶段
第一阶段，即1989年以前，“意见”处于“准文种”的地位，不能在党政机关正式公文中直接使用。但是，党政机关的职能部门为了部署带有全局性的工作，或者对重要事项提出原则性要求时，可以使用“意见“这种文体，但必须由其上级机关以批转通知的形式下发如《中共中央批转中组部〈关于建立民主评议党员制度的意见》）的通知》。说得通俗些，“意见”只有穿上“通知”这个外套才能下发
第二阶段，即1989年2月，党中央下发了《中共中央关于进一步繁荣文艺的若干意见》，“意见”第一次作为直接使用的文种，出现在党的正式文件上。到1995年底，以中共中央文件下发的“意见已有10件。“意见”在中央文件上使用后，各地党委机关行文中仍很少使用，因为它毕竟还不具有法定公文的身份
第三阶段，即1996年中共中央办公厅发文，首次将“意见”列入法定公文文种。但此阶段政府机关以及人大、政协机关则不宜使用
第四阶段，2000年4月国务院下发《国家行政机关公文处理办法》，也将“意见”纳入法定公文文种。国务院办公厅还在《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》中，对“意见”这一文种的使用，做了详细说明。
第五阶段，即2012年中办、国办下发的《党政机关公文处理条例》，再将“意见”列为正式文种。对“意见”用法的规定，与第三阶段、第四阶段完全相同，即：适用于对重要问题提出见解和处理办法
笔者对近几年中央和地方使用“意见”的情况，作了粗略总结，认为正确使用这一新文种，要掌握以下几点：
（一）区分“意见”“决定”于“通知”。
意见”介于“决定”和“通知”之间，它们的共同点是：都可以用于对即将开展的工作作出部署、提出要求，但是在内容上有着规格和程度的高低之分。“通知”用于对一般性的工作提出具体安排和办理方法；“意见”用于对带有全局性的工作提出原则性要求和处理办法。决定”则用于对重大工作作出决策和部署。
从过去对意见”使用的规定和当前的使用情况来看，“意见可以做为上行文、下行文和平行文使用
1、“意见”作为上行文，代行“报告”的功能，并按请示性公文的程序和要求办理。即对上级领导机关阐述和说明将要开展的工作的基本原则和要求，请求上级机关扭转（转发）各省及地区或部门贯彻执行。原规定“报告”可以向上级机关“提出意见和建议”这一功能已被取消。如2000年1月教育部等三部门《关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的实施意见》，就是呈报国务院批准后由国务院办公厅制发文件，转发给有关部门去执行的
2.“意见”作为下行文，就重大问题或重要工作提出指导原则和处理办法，下发到所属地区或部门单位贯彻执行。具体说，大致有种情况
（1）对重要问题提出指导性的见解，如《中共中央关于进一步繁荣文艺的若干意见》
（2）对带有全局性的工作或问题提出处理的办法和政策性措施，如《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。
（3）对一个阶段的工作提出原则性要求，如《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》
3.“意见”作为平行文，就重要工作提出见解和可行性处理办法，请不相隶属机关或单位参照执行。如xx卫生局等三部门《关于共同做好预防艾滋病宣传教育工作的意见》。
（二）“意见”的内容是对重要问题和工作提出指导性见解和处理办法，受文者必须认真执行
过去国务院办公厅管规定：“意见”的内容中，对贯彻执行有明确要求的，下级机关应该道照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。”对于“参照执行”，有的人理解为“参考着执行”，可以执行也可以不执行。这种理解显然是不对的。“参照执行”是依照执行的意思，执行是必须的。“参照执行”的单位，或是双管单位，如条条、块块都管的单位；或是双轴制单位，如既实行公务员体制又实行事业单位体制，因此在文件的执行上不完全具备执行某一条款的条件和时机时，可在不违背文件精神的原则下，进行某种变通
