领导成员辞职制度初探
摘要：在《中华人民共和国公务员法》中，领导成员辞职有四种形式：因公辞职、自愿辞职、引辞职和责令辞职。每种形式与问责都有不同的关系，其中自愿辞职、引咎辞职与责任的关系比较复杂。自愿辞职又可以分为无道义过错自愿辞职和道义过错自愿辞职两种形式，引辞职与西方语境下”引咎辞职”含义差别巨大。因此，在公务员辞职的制度化上，各种责任的明确、辞职程序的建设和后续管理上有着鲜明的中国特色。
关键词：领导成员；辞职制度；问责
为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，2005年4月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。该法在原有的《国家公务员暂行条例》基础上，就公务员的辞职作了进一步的明确规定，首次以法律的形式提出了辞职的各种类别。本文将对担任领导职务的公务员的辞职与问责的关系，以及辞职制度的完善、制度化作出进一步的分析。
（按照《公务员法》第一百零五条规定，领导成员是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。）
一、辞职的含义
《公务员法》使用的“辞职”概念有两种含义，一种是指担任领导职务的公务员由于某种原因辞去自己现任领导职务的行为，而不一定是辞去公职、从而脱离公职部门的行为；另一种是指辞去公职的行为。本文仅分析第一种情况，根据担任领导成员的公务员辞职原因的不同，《公务员法》将其辞职分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职四种。
1.因公辞职
因公辞职是指担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务。
基于职务变动原因而发生的因公辞职是领导干部职务管理的程序性行为，工作变动可以是平级变动，也可以是降级变动或升级变动。
2.自愿辞职
自愿辞职是指担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，而自愿提出辞去领导职务。
个人原因一般是指自身的健康状况、工作或专业志趣、人际关系状况、实际工作能力等，基于这些原因的自愿辞职可以称之为无道义过错自愿辞职；其他原因一般包括自己在社会公德、职业道德、政治言论、工作作风、工作纪律和职务行为等方面出现的瑕疵或过失，因为这些瑕疵或过失而发生的自愿辞职具有西方语境中的“引咎辞职”之意，这类辞职我们称之为道义过错自愿辞职。
3.引咎辞职
引咎辞职是指领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，导职务。
这种辞职是对因其他原因而自愿辞职的递进，后者所喻含的对象是瑕疵或过失，而前者是严重失误或失职。工作严重失误主要是指：决策严重失误；用人严重失察、失误；疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为；对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管等。失职主要是指：引发严重的群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当；在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职；在安全工作方面严重失职；在市场监管、环境保护和社会管理等方面严重失职等。工作失误或失职只是构成引辞职的一个要件，另外两个要件是造成重大损失或者恶劣社会影响、对其负有领导责任。
4.责令辞职
责令辞职是指领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，而被责令其辞去领导职务。
这种辞职是在巨大人事压力下个人主动作出的决定，其与罢免或辞退仅一步之遥，但其节约了政治成本、行政成本或司法成本，从而成为自愿辞职、引咎辞职与辞退（或罢免）的过渡桥梁。
二、辞职与问责的关系
一般而言，领导成员需要承担的责任主要有法律责任、民主责任、政治责任、行政责任和道义责任等。领导成员的辞职与问责（责任追究）的关系比较复杂，它们并不呈－－对应的关系，需要我们具体分析每一种辞职可能承担的责任。
1.因公辞职
基于职务变动原因而发生的因公辞职是领导成员职务管理的程序性行为，基本上不具有追究责任的含义，但降级性的工作变动产生的因公辞职可能具有问责的含义。
2.自愿辞职
自愿辞职有两种类型：无道义过错自愿辞职和道义过错自愿辞职。前者不具有问责之意，而后者具有问责的意思，它与西方的“引辞职”概念有重合之处。在西方国家的语境中，“引咎辞职”是政务官而非一般文职人员的一种自责行为。所谓自责，是指政治官员对其履职情况和其言行进行自我评价后，认为没有认真履行职责或言行违背民意，而对自己进行责任追究。自责的方式通常有道歉和引咎辞职两种。道歉是政务官就自己的不良的履职情况或言行公开地向公众道歉，争取公众的宽恕；引昝辞职是自责的最严厉形式，政治官员的不称职行为或严重违背民意的行为，通过道歉也难以取得公众的谅解，只有提出辞职。这就与中国语境下（即《公务员法》）的“引咎辞职”含义截然不同，因为《公务员法》中没有政务官与事务言的区分，同时也没有公务员政治中立的说法。
与西方的“引咎辞职”一样，道义过错自愿辞职追究的责任主要是道义上的，它具有浓厚的道德色彩，正因为辞职主体本身并不承担具体的过错责任，所以，从法律法规上找不到让其辞职的明确条文，从这一角度看，它与政纪党纪的惩罚有类似之处。所不同的是，政纪党纪的惩罚是组织行为、是被动的，而道义过错自愿辞职是个人行为、是主动的。道义过错自愿辞职主要承担的是一种道义上的责任，它的根本特征是领导人员的主动性和自愿性，它可能有外在的因素，但以该成员内在的判断和选择为主。道义过错自愿辞职制度可以让领导成员通过主动辞职避免被强制罢免的结果，但是，我们要防止借道义过错自愿辞职而逃避法律责任的行为。
3.引咎辞职
中国语境下的“引咎辞职“毫无疑问具有领导成员自我追究责任的含义，因其工作严重失误、失职造成了重大损失或者恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任。引咎辞职首先承担的是政治责任。领导成员必须清楚自己的身份，对外是党、国家或政府形象的代表，对内是公共权力的执掌者，理应成为公众和公职人员的道德楷模和守法楷模。如果领导成员的行为与上述要求不相称，并且属于违法违纪的，那么，他就失去了做领导的资格，就应该对该领导成员撤职或开除，不属于违法违纪而属于引辞职或者自愿辞职的情形，就必须引然辞职或者自愿辞职；其次还有民主责任也需要领导成员承担，这仅针对选任的领导成员而言。
4.责令辞职
责令辞职是指领导成员应当引答辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，而被责令其辞去领导职务。只要符合上述情况的领导成员不主动提出辞职，而被启动责令辞职程序，那么责令辞职就应该成为追究领导成员责任的一种形式，否则领导成员都不自愿辞职或引昝辞职，从而浪费了政治和法律资源。责令辞职追究的最主要的责任是政治责任，由于领导成员无意自愿辞职或引辞职，领导成员的任免部门不得不往台前走一步，从而加大了制度运行成本，因此该领导成员的政治责任就应该加重。
三、辞职制度化的建设
领导成员辞职制度是自律性的政治责任和道义责任追究制度，其根本目的在于强化领导成员的政治责任感和道义感，促进领导成员自责行为的形成。鉴于此，建立和完善辞职制度需要注意的下几个方面的建设：
1.明确权责
明确权责是辞职制度化建设的基础和前提权责的明确有四个层次，首先领导成员要明确自己的权力来源于哪里；其次是明确权力是什么、有哪些；再次是明确自己的权力所应承担的责任是什么、有多大；最后我们要注意到，权责明确不仅仅是个人的权力与责任的明确，它还包括党政之间、正副职之间、不同层级之间的权责明确。只有这些权责都明确了，一套普遍的问责事由标准、问责方式才会确立。只有不同的部门与官职之间有严格的权责划分，并以宪法和法律来规定何种领导成员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定领导成员失责，辞职制度才不可能是一种摆设，或者成为权力斗争和铲除异己的工具。
2.推动权责公开透明的建设
推动权责公开透明的建设，是辞职制度化建设的保证权责明确后，还要公开透明，否则辞职制度化建设无法得以保障。因为公务员的权力来源于人民，因而要对人民负责，这意味着让人民知道这个国家正在发生的一切，如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，无法追究失职行为。只有政府透明、权责明确，才能把领导成员置于公众监督之下，对其构成社会舆论压力。如邯郸市政府的做法就值得称道，它把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督，而邯郸市长的93项法定权力也榜上有名，邯郸成为全国第一个，也是到目前为止惟一公开政府行政权力的城市。邯郸此举，试图打造一个阳光政府，真正把权力运行的每一个环节都置于阳光下，每个公务员对自己的权限都有了清楚认识，什么事该自己负责也一目了然，从而承担什么责任也明晰了。
3.加强辞职程序建设
加强辞职程序建设，是辞职制度化建设的关键辞职程序建设也是辞职制度化建设的重要一环，仅有权责的明确和透明，没有程序做保证也不行。自愿辞职和引辞职的操作程序需要经过个人申请、调查认定、组织（党）审批和公布等四个必经程序。
责令辞职的操作程序至少要经过考察认定、下达通知、个人申辩、申请辞职、组织审批和公布等六个必经程序。和自愿辞职、引辞职的操作程序相比，主要是它们的启动主体不同，它是由公务员主管部门发起，而后者是由领导成员发起。
4.重视辞职的后续管理建设
重视辞职的后续管理建设，是辞职制度化建设的保障对辞职后的领导成员能否妥善安置，是关系到自愿辞职、引咎辞职、责令辞职制度能否顺利推行的重要环节。首先是确定辞职成员的工资，规范其社会保障、社会福利，它能够做到明确领导成员的权益，达到权责利的对称。另外就是对自愿辞职、引咎辞职、责令辞职的领导成员要根据“适其岗、尽其才”的原则进行妥善安置。对于应该引咎辞职而本人不提出，被迫由组织上责令辞职的领导成员，安置上不能优于或等同于主动引辞职的领导成员。无论是引辞职还是责令辞职的领导成员，某段时间内不得提拔任用。
5.加强相关的配套建设
加强相关的配套建设，是辞职制度化建设的基石首先，有必要制定《公务员伦理道德法》，推进公务员道德伦理的规范化和辞职的制度化。领导成员的辞职制度是以领导成员的道德自律为基础的机制，在良好的政治文化形成以前有必要将领导成员的伦理道德法制化，增强其权威性；其次，培育一种以民主、法治、责任为内核的政治文化，为辞职制度提供一种文化支持和心理认同；最后，充分发挥公众舆论的监督作用，为辞职制度提供强大的环境压力。只有加强了上面的配套建设，才能为辞职提供自律与他律的双重压力，从而推动辞职的良性运转。
