实施国家公务员辞职辞退制度应注意解决的几个问题
在整个国家公务员制度体系中，辞职辞退制度，尤其是辞退制度，对保证国家公务员队伍“出口”畅通，建立公平竞争，优存劣汰机制.转变工作作风，提高办事效率等发挥着重要作用。新近颁布的《国家公务员辞职辞退暂行规定》，作为《国家公务员暂行条例》的基本配套法规之一，将这项工作的开展引向了规范化、法制化轨道。依法推行国家公务员辞职辞退制度，有利于实现人力资源合理配置和国家行政机关人员队伍整体优化。
但在具体实施过程中，还应注意解决好以下三方面问题。
一、实篇国家公务员辞职辞退制度的意义
实施国家公务员辞职辞退制度有什么意义，换句话说，为什么要实施这项制度，很多人还不太清楚，甚至认为没大必要。为能提高对实缠这项工作重要性的认识，增强实施过程中的自觉性和相互理解、相互配合，笔者认为，实施国家公务员辞职辞退制度，具有四方面意义：
一是政治意义。
我国实行的国家公务员制度，从本质上看，它是我国政治制度的重要组成部分。这支队伍素质如何，作风如何，效率如何，都与我国整个政治制度的建设情况直接相关。政治稳定，是顺利推行国家公务员制度的前提，反过来说，国家公务员制度的全面实施，将进一步维护政治的稳定。毛泽东同志曾经说过，正确的政治路线确立以后，干部就是决定性因素。由此可以看出，造就一支素质优良、作风过硬、效率较高的国家公务员队伍，不仅仅是建立和推行国家公务员制度的目的，也是维护政治稳定，繁荣社会主义市场经济，促进各项事业迅速发展的内在要求.国家公务员制度的推行及其效果，不单影响着我们党在新时期的政治路线、经济路线、思想路线和组织路线的贯彻落实，还将影响我国宪法和法律法规确定的各项目标的实现程度，因此，通过推行国家公务员辞职辞退制度，一方面使不愿在行政机关工作的人员能实现合理流动，促进人力资源合理配置，一方面使不适合在行政机关工作的人员能退出国家公务员队伍，维护国家公务员的应有形象，这些措施对于保证国家公务员队伍的整体素质优化，保证党的路线、方针和政策的贯彻执行，具有十分重要的意义。
二是经济意义。
与我国传统计划经济体制相适应，行政机构和工作人员规模过于庞大，一方面是机构分工过细、职能交叉、重叠现象比较普遍，另一方面是人员配置超编超限，人浮于事，效率不高，既造成了人力资源严重浪费，又给国家财政负担加大了压力。因此，围绕深化干部人事制度改革，转变职能，理顺关系，精简机构，精减人员等核心工作，通过推行国家公务员辞职辞退制度，允许国家公务员个人辞职，将进一步拓宽自然分流人员的渠道，有利于机构改革深化，与此同时，对不适合在行政机关工作的国家公务员，对因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作而本人拒绝合理安排的国家公务员等予以辞退，也就为顺利精减和分流人员提供了措施保障，这对于进一步缓解因行政机关工作人员队伍膨胀、人浮于事给国家财政造成的巨大压力和低效益，减轻国家财政负担，提高工作效率，将起到积极作用。
三是法律意义。
我国是一个受几千年来形成的封建传统思想影响较深的国家。虽然近些年来法制建设整体步伐明显加快，一个以宪法为核心的法律体系已开始形成，但就全社会而言，法制观念、法律意识等不少方面，都还有待于进一步加强。就行政机关工作人员依祛享有的择业自主权在现实生活中的行使程度而言，还有些不尽如人意。因此，通过推行国家公务员辞职辞退制度，为国家公务员个人和国家公务员管理机关充分实现“双向选择”创造条件，不仅是我国国家公务员制度体系建设中的一个重要方面，也是我国整个法制建设体系中不可忽略的部分。这对于打破过去事实上存在的“一次分配定终身”和人才部门或单位所有的陈旧观念，建立起正常的公平竞争，优胜劣汰机制，实现国家行政机关工作人员队伍的动态平衡，新陈代谢，充分保障个人和组织法定权利的实现，具有直接意义。
四是社会意义。
国家公务员是国家行政管理活动的意要组织者、执行者和协调者。他们依法行使国家行政权力、执行国家公务，同社会各方面具有密切、直接的联系，因此，树立国家公务员良好形象，争取人民群众信赖和支持，高质量地服务于经济建设和社会各项事业发展，是推行国家公务员制度的出发点及其白宿。充分实现各项政府职能，首先取得人民群众和社会各界广泛支持是重要条件之一。但长期以来，由于没有真正建立起行政机关工作人员辞职辞退制度，对行政机关工作人员中不想干、不愿干、善于经营的人，没有开通辞职的渠道，影响了人才结构的调整和市场机制的形成，制约了人员的合理流动，而对一些不好好干、不尽职尽贵、不求进取，不廉洁、不称职、能力和素质明显不适合在行政机关工作的人员，大错误不犯、小错误不断，用纪律惩戒或法律制裁，不够开除和判刑的人员，缺少相应管理手段和有效约束机制，一定意义上看，影响和损坏了这支队伍的社会形象。推行国家公务员辞职辞退制度，尤其是辞退制度，便可有效解决上述多年来一直困扰行政机关工作人员队伍建设，想解决而没能解决，或说没能解决好的深层次问题。同时，国家公务员辞职辞退制度作为一种新的机制出现，其意义远远超出允许几个人辞职或将几个人辞退，其真谛在于运用这样一种机制，激发国家公务员的敬业和进取精神，堵塞以往某些管理环节上的漏洞，对于实现国家公务员管理的科学化、民主化和法制化，对于尽快树立起国家公务员在改革开放和勤政廉政建设中的新形象等许多方面，将产生深刻影响力。
二、实施国家公务员辞职辞退制度具体操作问题
《国家公务员辞职辞退暂行规定）出台，使国家公务员暂行条例中关于公务员辞职辞退方面的原则性规定更加具体化，可操作性也大大得到增强。应该说，公务员辞取辞退方面的理论问题已基本解决。但由于辞退国家公务员是一项内容新、政策性强、比较敏感的工作，又由于关于国家公务员辞退内容的法规和政策没有完全配套，因此，如何开展这项工作，还有些具体操作问题需要研究解决。笔者认为，辞退国家公务员过程中，应注意妥善处理好七个具体操作问题：
一是拟辞退的国家公务员不能改按辞职处理.
国家公务员辞职辞退，二者是相对应的两个概念。国家公务员的辞职，是指国家公务员依照法律、法规规定，申请终止其与国家行政机关的任用关系。而辞退国家公务员，是指国家行政机关依照法律、法规规定，解除其与国家公务员的任用关系。从定义上看，前者是国家公务员的主动行为，志愿行为，而后者是国家行政机关的主动行为，行政行为。虽然国家公务员辞职行为和辞退国家公务员行为的结果都是国家公务员离开了行政机关，但辞职是国家公务员的积极作用，而辞退国家公务员虽不作为一种纪律处分，但这种行为的后果是在无需征得当事人同意的情况下，单方面解除其与国家行政机关之间任用关系的一种行为，因此，二者不容混滑。对拟辞退处理的国家公务员改按辞职处理的做法，背离了推行国家公务员辞职辞退制度的宗旨，也无法达到辞退国家公务员行为应有的教育效果。从另外一个角度上看，国家公务员辞职或是辞退，都必须是依据法律规定的明确事由才能作出的行为，而且是双方权利的具体表现，因此，对符合辞退条件规定的，当然要按辞退程序处理。这里，对于拟辞退的国家公务员个人而言，根本不存在选择余地。如果承认拟辞退的国家公务员可改按辞职处理，便可视作行政机关权利（权力）的一种放弃或懈息，这是绝对不容许的。所以笔者认为，将辞退改为辞职处理的做法，没有政策或祛律根据，理论上看也站不住脚。
二是拟辞退的国家公务员不能改按退休处理.
符合规定条件的国家公务员退休并享受相应待遇，是国家公务员依法享有的、国家宪法和《国家公务员暂行条例）已经明确的一项基本权利，任何人非依法定程序无权剥夺。根据《国家公务员暂行条例）第78条规定，男年满60周岁，女年满55周岁或丧失工作能力的应当退休。又根据该条例第79条规定，男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年的；工作年限满30年的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休。从两条规定内容上看，其区别在于前者是法定退休，无需本人提出申请或志愿，而后者是提前退休。这种退休附带本人提出申请，符合规定的工作年限或年龄要求，组织批准等条件。拟辞退的国家公务员中，虽然可能有个别人从形式上看符合规定的提前退休条件，但这部分人与其他公务员相比存在不同点，当辞退理由已经成立或已经进入辞退程序时，允许当事人再提出改按提前退休处理的要求显然是不妥当的。为维护适用法规上的平等性，对符合辞退条件规定的人员，应依照规定予以辞退。否则，直接后果将大大削弱辞退制度的严肃性和权成性，在一定意义上看，对国家公务员退休制度的贯彻执行也可能产生消极影响。至于被辞退者过去的工作贡献如何补偿，可考虑通过其他办法解决。
三是拟开除的国家公务员不能改按辞退处理.
开除国家公务员，是对严重违反《国家公务员暂行条例》第31条所列纪律规定行为的一种最严厉制裁，属行政处分。而辞退国家公务员，则不属于行政处分。虽然从后果上看，二者的结局都是使其离开国家公务员队伍，也同时丧失国家公务员身份，但开除与辞退二者之间，性质则完全不同。对于严重违反纪律规定的国家公务员，够开除条件的一定要适用开除规定，即通过行政处分达到教育本人又教育他人的目的，这样才能使国家公务员纪律规定落到实处。若将本该开除的国家公务员改按辞退处理，一方面将弱化国家公务员纪律规定应有的惩戒和约束功能，另一方面也将混滑二者间界限，产生误导效应。按照《国家公务员暂行条例》第76条规定，“被辞退的国家公务员，可以根据国家有关规定享受待业保险”，那么，在今后的实践中，本该开除的人员若可改按辞退处理，不但国家为此要增加财政支出，而且国家公务员纪律处分中的开除规定也将形同虚设。反过来说，允许拟开除的国家公务员改按辞退处理，既有悖于国家公务员纪律处分的原则要求，也不符合辞退国家公务员制度宗旨，还可能产生诸如行政机关“软弱”、“大事化小，小事化了”或“拿原则作交易”等误解。
四是国家公务员被辞退后不能保留干部身份。
干部身份到底指什么？恐怕难于清楚。是不是曾经在干部岗位上工作过的人就永远具有干部身份呢？其实，之所以存在这样的问题，是因为误解了职位与身份低念的含义。一般而言，职位与身份是紧密联系在一起的，离开了特定职位，无法谈及身份。在计划经济体制下，幕实上存在干部身份终身制问题。随着干部人事制度改革的进一步深化，干部的身份界限一步步被打破。但由于历史原因或理解上的偏差，目前，我们某些部门在调人、招人、聘人等许多方面，都还将具有干部身分作为一个重要条件，这从一定意义上看，又使干部身份问题渐渐突出起来，也给改革深化带来障碍，有必要予以澄清。新近颁布的（国家公务员辞职辞退暂行规定1第13条明确指出，“国家公务员辞职或被辞退后，不保留国家公务员身份”，从法律规定角度上看，该问题已经得到解决。但仍需要指出的是，就国家公务员而言。国家公务员身份与干部身份，是二者合为一体的关系，还是各自独立存在的关系。笔者认为，通过推行国家公务员制度并采取国家公务员概念，事实上在国家行政机关系统内已经否定了干部概念的存在，即国家公务员身份之外，根本不存在另一种干部身份问题。有理由相信，在干部人事制度改革进一步深化的形势下，人员科学分类管理的制度将逐步建立并走向完善，传统意义上的干部概念或干部身份定义，在更广阔的范围内也终将被更科学更准确的新概念所取代。
五是国家公务员被辞退后再就业工作年限应合并计算。
工作年限是工作时间的一种量化表示。从理论上看，国家公务员同其他部门工作人员一样，当由于开除处分以外原因失去工作后再就业时，其工作年限连续计算能够成立.对于国家公务员被辞退后再就业时的工作年限如何去计算，政策规定上目前还是一个空白点，因此有必要予以规范。国家公务员在国家行政机关连续工作的时间，如果按天或月连续计算为工作年限会更精确些。那么，国家公务员被辞退后再就业时，停止工作时间的长短会因人而异，这里，为了体现公平原则，在计算工作年限时，不能不加区分地一律连续计算，而首先将辞退后待业的时间以天或月为单位扣除，然后再将过去已有的工作年限与再次工作的时间相加合并起来处理比较合适，这既能体现对以往工作经历的承认，又能有效区分辞退与被开除后再就业工作年限计算上二者之间应有的本质差别。
六是国家公务员被辞退后档案及党（团）组织关系应由社会保险机构管理。
根据国家档案法和党（团）组织章程中的有关规定，国家公务员被辞退后档案及党（团）组织关系管理工作不容忽视。按照国务院现行社会保险工作取能划分，考虑国家公务员被辞退后即成为失业人员这一实际情况，国家公务员被辞退后档案及党（团）组织关系，不能仍由原单位管理，而应由政府人事部门所属的机关事业单位工作人员失业保险机构管理比较合适，目前还没有这类机构的地区或部门，也应适应深化机关事业单位工作人员社会保险制度改革需要，排除阻力，尽快建立相应机构，将这项工作扎扎实实地开展起来。这样处理，既符合改革发展方向，也益于实现国家公务员被辞退后档案管理、辞退费发放、再就业培训和职业介绍等项服务统一，又不致给今后改革带来体制上的牌擦或影响。同时，还能保证每月定期领取辞退费时，对其中的党（团）员进行必要的教育，这既有利于实现党（团）员待业期间参加组织生活的权利和义务，也有助于他们及时、全面了解党的各项方针和政策精神。
七是国家公务员被辞退后应享受失业保险或按规定领取辞退费。
根据《国家公务员暂行条例》第76条和《国家公务员辞职辞退暂行规定》第14条规定，国家公务员被辞退后可享受有关失业保险待遇已不成问题。但由于国家公务员失业保险制度建立处于初创阶段，发展情况不尽平衡，再加上目前已经出台政策并开展起机关工作人员失业保险的地区或部门，由于制定的政策五花八门，相差甚大，操作中出现的问题待协调和规范，因此，应根据国家公务员辞退有关规定，结合国家公务员编制管理统一、工资标准统一、经费来源统一等实际，尽快从根本上明确国家公务员被辞退后失业保险或辞退费发放方面的问题。考虑到建立国家公务员失业保险制度的大趋势，规定辞退费发放具体问题时，应尽量考虑与失业保险制度遵循的基本原则相协调，而不能差别过大，这样有利于两种制度将来接轨。目前，在辞退费发放方面，应置点考虚下面三点：
首先是发放标准。
就辞退费性质而言，它应是国家公务员被辞退后中断收入、再就业前，为保障其基本生活，促进早日再就业对其所提供的一种经济援助。
鉴于辞退费的这种性质，决定了辞退费发放标准不宜过高的必然性。因为，国家公务员被辞退后再就业前，处于不工作状态，所以，辞退费发放标准参照确定失业救济金标准时所依据的“低于最低工资，略高干社会教济”原则比较合适。这里，辞退费不是劳动报酬，因而不能高于以对劳动力付出进行补偿为目的最低工资标准；又考虑到被辞退的国家公务员曾经工作过.对社会有过贡献和积景，因而辞退费标准略高于以对无劳动能力者提供必要援助为目的的社会救济金发放标准可以理解。又由于国家公务员被辞退后，已不再有地位、身份、等级、责任等方面区别，部同样是失业人员，因此，在每个人辞退费发放具体标准上，也不该再有高低之分、这一方面是公平原则的要求，一方面也利于同国家公务员被辞退后享受失业教济金者在水平上实现均商。辞退费发放标准高底，取决于社会生产力发展水平和财政承受能力。目前条件下，国家公务员被辞退后辞退费发放标准按照这个原则确定，符合我国国情，这既可一定程度地解决国家公务员被辞退后面临的暂时性生活困难，又能使其增加危机感和紧追感，促进尽快再就业。
其次是发放期限。
确定辞退费发放期限，应与失业教济金发放期限协调起来考虑为妥。
鉴于辞退费性质及作用，辞退费发放期限也应尽量与失业救济金发放期限一致，既不能过长，又不能过短。不能过长，主要考虑我国还是一个经济不太发达、财政还比较困难的发展中国家，同时也是借鉴国外这方面教训后的明智选择。因为辞退费发放期限过长，容易导致部分人不愿再就业，这不仅将使劳动人口数量下降，也将影响经济正常发展。虽然我国目前不具备较长期发放辞退费的条件，但考虑我国目前就业形仍比较严峻，国家公务员尽管基本素质不错，但被辞退后马上找到新工作也比较困难的现实，因此，发放辞退费的期限也不能过饭，否则无法满足最基本生活，甚至还会引发出“不安定”等连带社会问题.参考国内外失业教济金发放期限确定方面的成功做法，国家公务员被辞退后辞退费发放最高期限原则上控制在二十四个月内比较合适。另外，在确定每个具体人的辞退费发放期限时，应将个人工作年限长短、社会贡献及积暴多少、年龄大小和再就业机会多少等因素综合起来考虑，这样能体现出不同人员间的合理差别。
再次是发放方法。
辞退费一次性发还是分期发，表面上看只是个技术性问题，其实是个原则性问题。因为，国家公务员被辞退后，本应纳入有关失业保险政策调整范畴，但由于个别地方这项保险还没有开展起来，在这种情况下，用发放辞退费方法作为一种过渡性措施，既能弥补国家公务员失业保险制度建设相对滞后的缺陷，又能使辞退国家公务员制度正常运转。不管从哪个角度上看，辞退费与失业教济金性质和作用应该是相同的，即二者都不应是对以往工作的补偿；二者又都应是着力解决无工作状态下面临的生活困难和促进再就业问题。为有效达到上述目的，应根据辞退费发放期限长短采取按月发放的办法，其优点一是与失业教济金发放方法一致，可避免同类人员中领取失业教济金者与领取辞退费者之间出现新的矛盾；二是可克服一次性发放后先就业者占便宜的弊端；三是便于掌握再就业等情况，对已经再就业或其他符合停发条件规定者及时采取停发措施，可为国家节省开支；四是益于为尽快建立国家公务员失业保险制度提供有参考价值的经验。
三、实施国家公务员辞职辞退制度措施配套问题
实施国家公务员辞职辞退制度，涉及很多方面。为保证这项制度真正得到落实，不折不扣，不走样，不流于形式，除需要各级领导高度重视，各有关部门相互协作、密切配合，各级国家公务员强化职业风险意识外，还应努力营造出这项制度顺利实施的外部环境，即实现政策措施配套到位。具体说来，需要加快做好如下几方面工作：
一是加快实施国家公务员失业保险。
从理论上说，国家公务员被辞退后便成为失业者，只有加快建立和实施国家公务员失业保险制度，才能有效解决国家公务员被辞退后将遇到的人事档案管理及党（团）组织关系管理、失业救济金经费来源、再就业培训和再就业服务等问题，也才能对顺利实施国家公务员辞退制度提供有力支持。
二是加快实行社会医疗保险。
在社会保险体系中，医疗保险体系是基本部分之一。国家公务员被辞退后待业期间，其医疗费用如何处理，也是个敏感性问题。为保证国家公务员辞退制度顺利实施，国家公务员被辞退期间，也应实行大病医疗费用社会统筹和个人医疗帐户相结合的保险办法，这样可保证国家公务员被辞退后也能够做到病有所医，或通过建立社会医疗保险体系，给国家公务员辞职辞退制度推行创造出有利条件。
三是加快实行国家公务员养老保险。
国家公务员被辞退后，一段时间内可能导致工龄中断，也可能长时间不能再就业或根本没再就业，在这种情况下，国家现行退休条件规定及待遇计发办法，难以有效解决被辞退人员以往贡献合理补偿问题。因此，应加快建立和推行社会统筹和个人帐户相结合的养老保险基金统筹模式，同时建议采取养老保险金（目前指退休费）分段给付办法。这样一方面有利于保障被辞退人员法定权益，另一方面也有助于给被辞退人员再就业创造条件，还便于同企业等人员养老保险制度改革措施衔接。
四是维续深化住房制度改革。
由干我国长期实行住房分配和低房租制度，在这种体制下，实施国家公务员辞职辞退制度，必须同时改革过去与计划经济体制相适应的住房制度，建立起与社会主义市场经济体制要求相符合的新型住房租货关系，从而改变目前住房供不应求及住房部门或单位所有制局面.应在继续深化住房制度改革同时，逐步实现国家公务员住房商品化，这样有助于解决国家公务员辞职辞退后在住房方面面临的具体问题。
五是深化户籍管理制度改革。
对于国家公务员辞职辞退后流动到户籍所在地以外的，应通过加强对户籍的管理，在国家法律和政策允许的条件下既要为这些人提供便捷服务，又要及时、全面掌握这部分人的情况，为制定有关政策提供依据。
六是改革用工制度。
在社会主义市场经济条件下，用工制度应进一步放开和搞活，为供求双方提供中介服务的各类劳务市场和人才市场应逐步建立和完善。这里要拓宽服务领城，提高服务质量，降低收费标准等。同时还要打破部门或所有制之间的壁全，淡化行业之间界限，对被辞退人员再就业提供全方位服务。
七是扩大社会救济实施范围。
社会救济是社会保险体系中一个重要方面，但由于社会教济实施对象比较明确，因而使其实施范围受到一定限制。鉴于失业救济金功能及发放本身具有的时限性，必须考虑当失业救金发放期限届满仍未能重新就业者生活保障问题.从维护社会稳定和人道主义角度上看，应适当扩大社会教济对象范围，即对那些确实无生活来源者，应给于必要援助。
此外，为保证国家公务员辞职辞退制度全面实施，减少或防止争议，还需要继续完善申诉控告制度、行政诉讼制度等，以便公正、及时解决由此引发出的各种问题。
