引咎辞职：法理阐释与制度构建
内容摘要】在宪法文本中规定引咎辞职制度是世界上多数国家的通例。作为一种违完责任形式的引咎辞职制度有着其它制度所无法代替的独特功能，它深刻地表明了社会公众对特定政府官员职业伦理素质的诉求，并使之具有了程序上的可操作性及效力上的法律性。我国社会生活的现实以及完政的实践均已充分表明了创设这一制度的合理性与迫切性。引咎辞职制度具体内容的构建则主要包括了该制度的适用对象、适用条件与适用程序等方面。
关键词】引咎辞职违宪责任职业伦理制度构建
种种事实表明，社会生活与经济领域的频发事故及政治领域的腐败盛行无不与政府官员的行为失范有关。因而如何有效地约束政府官员尤其是其中担任领导职务的官员的行为实际上是解决问题的关键，特别是对政府官员从事的与其身份不相称的行为（包括其违法行为），我们必须建立起一套行之有效的责任追究的机制。于是政府官员的引咎辞职制度就在这样的一种社会需求的氛围中自然而然地进入了我们的视野之中。
一、引咎辞职的涵义界定
宪法学意义上的引咎辞职系指特定政府官员（政务类官员）认为其自身存在的过错行为已使其失却担任公职的民意基础，从而主动向法定机构提出辞去其现任职务的申请并由后者依法对此作出处理决定的一种承担违宪责任的行为方式。在此，引咎辞职从形式上看是一种行为，实质上却代表着一种法律责任（违完责任）的承担方式。
作为一个宪法学意义上的概念，引咎辞职自有其不同于其他法律责任形式的质的规定性，并表现出其自身的明显特征：
（一）引咎辞职的适用对象仅限于特定的政府言员，即限于通过选民选举产生的政务类官员，而并不适用于全体公职人员。
对引咎辞职制度的适用对象进行明确的限制性的列举几乎是各国宪法的通例。引咎辞职制度通过有过错的政府官员主动向民意机关（或其代表机构）陈述其过错并表明其愿意为此承担相应法律责任而使民意机关免去了诸多繁琐的程序。可以说，该制度不仅是一种极为经济的制度，而且也是一种相当有效的制度。这一制度的存在正是适应了对特定政府官员迅速进行责任认定并予追究的现实需要。这同时也说明，宪法学意义上的引咎辞职制度的适用对象是特定的。
（二）引咎辞职制度适用的前提条件是有关言员存在过错行为，亦即辞职应系咎由自取”。
这也是引咎辞职区别于其他的辞职行为从而使其能够作为一种法律责任承担方式的根本原因。这里讲的过错行为具有特定的涵义，概括而言，导致官员引咎辞职的过错行为范围相当广泛，不仅可包括其因故意或过失而违反法定职责的行为，而且可泛指其它一切足以影响公众对其信任的诸如不合适的举止、言论以及私人生活等方面的因素。政务类官员作为一个被公众广为关注的人物，在享有广泛职权的同时，个人权利也必然会受到诸多异于常人的限制，因为其一言一行均可能动摇公众对其的信任基础从而在事实上构成为该政务类官员的过错行为。因此，引咎辞职行为中对答”的概念界定是极为宽泛的，应主要就其造成的社会影响的大小来判断。从这一角度看，引咎辞职行为与社会舆论的压力大小息息相关，这两者之间存在着或多或少却是千丝万缕的联系。这同时也提醒我们，引咎辞职制度的推行效果与政府信息向社会公众开放的程度密切相关，它只有获得其他有关制度如政府信息披露制度等的有力支持方能取得良好效果。
（三）引咎辞职为要式行为，它只能依法定程序进行方能产生法律上的约束力。
由于政务类官员在国家政治生活中影响重大，所以其职务的失却与取得一样均应履行严格的法定程序，否则极易形成权力的真空并进而引起社会的动荡。
（四）引咎辞职作为一种违宪责任的承担方式具有一定的强制性。
尽管引咎辞职须由违宪责任承担者本人主动提起方可引发，但作为一项法律责任，它显然并非纯粹依赖于当事者的良心发现才能实现，它同样具有作为一项法律制度所不可或缺的潜在的外在强制性。这种强制性主要依赖于两种相关力量得到体现：一是舆论监督，另一是不信任表决及弹刻制度。
（五）引咎辞职行为就其性质而言属于一项独特的违宪责任承担方式。
这里的独特“一词代表了两层含义，即引咎辞职行为作为一项法律责任形式的独立性及特殊性。这里的独立性是指引咎辞职在形式上不能被包含于其它法律责任形式如民事、刑事及行政法律责任与违宪责任的其它表现形式之中，而是一项单独存在的违完责任形式，它应在宪法中得到规范与体现。这里的特殊性是指引咎辞职作为违宪责任的其中一种存在形态，就其内容而言同样亦有别于其他法律责任形式。即便同属违宪责任的表现方式，引咎辞职亦因其特定的固有内涵而迥异于其它违完责任形式如公开道歉、谴责、责令纠正、罚款和停止职务（罢免）等9。引咎辞职制度在形式上的不可替代性及在内容上的特定性使其成为一项独特的违宪责任承担方式。
二、引咎辞职制度的法律阐释
引咎辞职之所以能被现代世界各国宪法确立为一项普遍的宪政制度，必然有其深厚的法理上的基础，正是这种基础支撑着引咎辞职作为一项宪政制度的正当性。中国宪法欲要借鉴与确立引咎辞职制度，我们就不得不首先深入地探究一下这一制度存在的法理根基。笔者认为，引咎辞职作为一项普遍的宪政制度的法理可以从以下几个方面得到阐释：
（一）引咎辞职制度建立的外因：
社会公众对政府官员职业伦理的诉求引咎辞职作为一项宪政制度的确立与社会公众对政府官员尤其是政务类官员职业伦理（或称政治道德）素质上的诉求紧密相关。这种关联性主要表现在：官员的引咎辞职行为不仅发生在该官员的行为违法之时，而且更经常地发生在官员的政策处分失当之时（这种失当行为尽管有时很难避免，但由于政府官员尤其是政务类官员承担着重大政治责任，这一失当行为可能因其存在现实的巨大危害或潜在的巨大风险而仍不能被免责）。
而官员行为是否失当作为一种以合理性标准进行评判的结果，很显然地带有强烈的政治道德的色彩。也就是说，官员的职业道德标准通过认定该官员行为是否失当来确定该官员是否必须引咎辞职。而即便是在官员行为违法之时，在其违法性被有权机关确认而被追究责任之前，该官员主动提出引咎辞职的行为仍是其以政治道德上的标准对自身行为进行自我评判的结果，表明其愿意为自己的过错行为承担失却相应职务的责任，由此亦可见政治道德标准与引咎辞职制度间的深层联系。另一方面，政府官员引咎辞职的过程本身亦正是其承担政治道德责任的实际体现。
因此，公众对政府官员职业伦理的诉求构成了引咎辞职制度存在的原因与条件。换句话说，通过宪法上确立的引咎辞职制度，政治道德的内容获得了法律的形式，从而使得社会公众对政府官员职业伦理的诉求成为可能。在当前我国经济建设突飞猛进的情形下，经济领域追求利益最大化的竞争机制所形成的道德失范与无序状态（这往往被人称之为经济生活的权利）似乎已深入地渗透到了政治与社会生活的各个层面，以致于政治道德衰微，政府官员的行为缺乏职业伦理的约束，这就势必会加剧腐败行为的蔓延以及各类人为事故的频颁发生。而我们的法律制度却由于其存在的诸多先天性缺陷以及其在目前社会生活中占据的实际上的非主导地位而常对此束手无策。
为此，确立宪法上的引咎辞职制度对于我们整合和修复政治领域的道德失范状态似乎是一个必然的选择，因为治疗邪恶的真正办法，就是为经济秩序中的职业群体赋予一种它们从未得到过的稳定性”，而这种稳定性正是依靠群体的职业道德建设才得以实现的。
（二）引咎辞职制度建立的内因：
法律程序上的便利机制社会公众对政府官员职业伦理的诉求只是为我们在宪法上确立引咎辞职制度提供了必要条件，而不是充分条件。引答辞职之所以能作为一项独立的宪政制度而存在的另外一个重要理由就是该制度内含的独特而巧妙的程序设计恰恰适应了追诉政府官员职业伦理素质的现实需要，从而起到了其他宪政制度所不可能具有的独到功能。
这种独特的程序规则主要表现在两个方面：
一是引咎辞职程序的启动相当简便。任何一种完政制度只有具备了可操作的程序才可能产生人们预设的效果。而程序可操作性的首要环节便是其是否能够有效启动。
在这一方面，引咎辞职制度可谓有着得天独厚的条件，因为这一程序的启动只要有关政府官员本人主观上愿意提起即可引发。除此之外，它不需要任何实质性的或程序性的附加条件，该程序的启动真可谓随心所欲”。
相比之下，诸如弹劾等宪政制度的程序启动就必须首先满足特定的先决要件包括实质性要件（如法定的行为过错）以及程序性要件（如须预先作出启动弹刻程序的决定等）。就此而言，引咎辞职程序的启动条件似乎又可以被称之为非正式”的条件，它与一般宪政制度中常有的严苛的程序性规定带给人们的刻板感形成暇眺的对比。引咎辞职制度在其程序启动条件上的主观性与非正式性已赫然揭示了它所蕴含着的不同寻常的制度性功能。
引咎辞职程序的另一个特点表现于其在举证责任承担上的特殊规定，这一特殊的举证方式的规定同样体现了该制度在操作程序上的简便性。引咎辞职既然是一种违宪责任的承担方式，按常理政府官员若要被追究某项法律责任则事先须由有权追究的部门举证证明该政府官员过错行为的存在，然而引咎辞职制度在此却是一个例外。由于引咎辞职行为为有过错的政府官员本人主动提起，所以世界各国宪法往往并不对此种情形下的过错行为作严格的界定，亦即对于咎”的认定实际上带有强烈的主观色彩，尤为值得一提的是，接受辞职的部门同样也无需对引咎辞职的申请人进行实质上的有关辞职原因（证据）上的审查即可作出决定。
因此引咎辞职程序中涉及到的举证责任的规定无论是对于追究责任一方还是被追究责任一方而言基本上都仅是程序性的，而非实质性的。之所以作出规定，盖因政治责任在许多情况下都是不可捉摸、难以精确估量的。要否承担此项责任的关键因素在于确认该政府官员任职的民意基础是否仍然存在，即该官员是否仍能获得公众的信任，而往往并不在于该官员的过错行为是否确实存在或过错的严重程度。换句话说，政治责任在许多情况下很难也没有必要作出精确界定，而引咎辞职制度的程序性规定正是适应了政治责任确认上的这一特点，从而使其在完政制度体系中拥有自己的独特个性并得到充分的运用。。
（三）引咎辞职制度建立的方式：
宪法规范的约束社会公众对政府官员职业伦理的诉求为引咎辞职制度的建立提供了基础；引咎辞职制度在实施程序上的诸多特性使其正切合了完政实践的需要从而为其自身存在提供了可能；而世界各国普遍地以宪法典（或不成文宪法）的形式对该制度作了规定则绝不能被理解为是一种巧合。宪法规范的存在首先是为引咎辞职制度提供了安全保障。
这种安全保障既体现在宪法规范能确保引咎辞职作为一项制度的长期稳固存在，使其不会被轻易废止；也体现在宪法规范能够确保引咎辞职制度运行的严肃性与规范性，使确应被免除职务的政府官员能够顺利地去其职务，而使不应被免职的政府官员能够继续行使其职权。这实际上也是同时赋予了引咎辞职制度运行的某种程度的强制性，因为引咎辞职制度一旦在宪法规范中得到明确体现，这无疑是对其作为一项法律制度所具有的强制力的明白宣示，将会对政府官员产生一种巨大的心理压力。尽管职业道德在大多数情况下均依靠主体者的自律得以实现（如商人、医生、运动员的职业道德等，法律均不宜对其作强制性的规定，以免一个社会被暴力所充斥从而使人沦为法律的奴隶），但是，特定职位的政府官员的身上承载着全体社会公众对其良好管理社会的厚望，并且这构成了该政府官员职务存在的唯一基础。
因此，人们有理由对承担特定职责的政府官员的职业道德提出不同于一般职业的特殊的或是更高的要求，并以法律的强制力保证其实现，这就赋予了特定政府官员的职业道德以他律的色彩。因而，将引咎辞职制度写进法律文件是现实的必然要求。同时，这样的法律文件实际上也是非宪法莫属。由于引咎辞职行为涉及到各个权力部门之间的制约关系，而不是一个部门的内部问题，有时甚至还涉及到政党与政府间的关系问题，对这样的问题由某一个政府部门的内部规定进行约束显然是极不合适的。单就引咎辞职行为对政府官员个人权利（权力）义务产生的影响而言，以内部规定为依据使其失却职务的做法也是值得商椎的。
因此可以说，引咎辞职制度乃完法的题中应有之义。而对于本文文首所列举的我国各类国家机关制定的有关引咎辞职的规定我们与其说它是一种缺乏现行宪法依据的行为，则勿宁说它是我国宪政实践对现行宪法文本所作的一种自动的、有效的然而却是迫不得已的修正。它深刻的表明了社会生活的现实对创设引咎辞职制度的一种热切的渴望。
三、我国宪法中引咎辞职制度的构建
现行中国宪法文本（1982年宪法）尽管没有明确将特定政府官员的辞职（含引咎辞职）制度规定进来，但是其所确立的完政制度的框架与我们拟将建立的引咎辞职制度可以说是完全兼容的。尤其是现行宪法中有关政务类政府官员及其他民选人员的职务任免制度的规定，不仅为我国将来在宪法中增设引咎辞职制度提供了相关的理念基础（如人民主权的观念等）和外围的制度保障（如政府官员拒不引咎辞职时可适用任免程序去其职务），同时也为引咎辞职制度的具体内容的构建提供了思路。很显然，现行宪法中有关对特定公职人员的任免制度的规定并不能产生或代替引咎辞职制度所具有的独特功能，这两种制度之间明显存在着质的差异。因此，要想在我国完政实践中真正确立起规范的可操作的引咎辞职制度，我们必须首先对引咎辞职制度的适用对象、适用条件与适用程序等进行全面的考察并使其体现于宪法文本之中。
（一）引咎辞职制度的适用对象。
如前所述，作为一种违完责任形式的引咎辞职制度的创设，其目的是为了适应特定公职人员在其职务任免方式上的特殊需要。因此，宪法学意义上的引咎辞职制度的适用对象是特定的，即基本上应限定为通过选举方式确定的政务类官员。具体而言，在我国可以适用引咎辞职制度的对象主要包括：1.各级人大代表及人大常委会组成人员，乡镇人大主席、副主席；2.国家主席、副主席；3.中央军委主席、副主席；4.国务院总理、副总理及国务院其他组成人员（含国务委员、秘书长、审计长），国务院各部委正职负责人；5.地方各级人民政府正职与副职负责人，县级以上人民政府工作部门正职负责人；6.各级人民法院正、副院长（其他普通法官是否适用有待进一步探讨）；7.各级人民检察院正、副检察长（其他普遍检察官是否适用亦有待进一步探讨？）；8.自治组织中的民选人员（如居民委员会、村民委员会成员及其他自治组织中依民意选任或负领导责任者）。上述八类人员均因其承担重大而独立的政治责任（主要体现为民意代表责任或领导责任）而构成我国引咎辞职制度的适用对象。
（二）引咎辞职制度的适用条件。
引咎辞职就其适用条件而言可被分成两种情形：一是自动引咎辞职；二是强制引咎辞职。此种划分主要是以特定公职人员过错行为即咎”的性质及其严重程度为标准而确立的。很显然，在强制引咎辞职情形下该公职人员的过错程度必然要大于其在自动引咎辞职情形中的过错。尽管引然辞职均须经由公务人员主动提出，亦即公务人员自身是此种违完责任实施程序的起动者，但促令其提起该程序的原因可能略有不同，一种是完全依其良心（职业道德），而另一种则还内含着法律上的某种程度的强制，在某些情况下甚至可由有关部门明确责令其提出辞职。如我国管港特别行政区基本法》第52条规定，香港特别行政区长官具备三种情形之一者必须辞职（如因某种原因无力履行职务等）。
笔者认为，自动引咎辞职可适用于特定公职人员的一切有过错行为的情形，而不论该过错行为的性质、程度等。凡该公职人员自认为其有关过错已使其不宜继续担任现有职务者均可提出引咎辞职的申请，法律无须对此作特别限制。与此同时，法律应明确规定特定公职人员凡具有某些较为严重的过错情形时必须引咎辞职，这种明示对于引咎辞职制度发挥其应有的制度性的功能是十分重要的，它可以对有关公职人员产生强大的心理压力，从而促令其慎重反省其行为，并进而主动提起引咎辞职程序。
一般而言，强制引咎辞职大致可被适用于特定公职人员的下列几种过错情形：
1.受严重行政处罚（如被行政拘留）造成恶劣影响者；
2.严重违反党纪、政纪规定或者违纪行为造成严重后果者；
3.引起重大国家赔偿案发生者；
4.对发生重特大责任事故负有领导责任者：
5.其他与其公职人员身份严重不相称之行为（包括言论、举止、仪表、交际等）足以影响公众对其信任者。
上述过错情形在其性质或后果上均比一般过错要明显严重得多，特定公职人员若具备上述行为之一者，应当引咎辞职。拒不引咎辞职者，应直接启动其它违完审查程序强制剥夺其职务。
（三）引咎辞职制度的适用程序。
特定公职人员的职务去留不仅与该公职人员的自身权益密切相关，而且极有可能对国家的政治生活及社会管理带来巨大影响，因此以严格的法律程序保障引咎辞职制度的功能得以实现就显得尤为必要。具体而言，这一程序主要涉及如下几个方面的内容：
1.提起方式。
鉴于引咎辞职程序可能引发重大法律后果，笔者认为引咎辞职必须采用书面方式并应附带说明辞职理由。口头辞职申请只能视为其有辞职的意愿，不能正式启动引咎辞职程序。而引咎辞职的申请之所以要附上辞职理由，这一方面是为收到辞职申请的机关在审查决定是否同意该引咎辞职的申请时提供一个斟酌裁量的基准，另一方面对该公职人员自身而言，也可表明其此次辞职申请是出于其对自身存在的有关过错进行反省并愿意承担相关违宪责任的结果，即可证明其此次辞职行为乃属引咎“而为。
2.向谁提起。
特定公职人员职务的确定是基于公众选举（即民意选择）而产生，因此其辞职申请原则上应向有权决定其职务去留的机关提出。在我国，这主要是指各类选举单位或各级权力机关及其常设机关。然而，由于我国一部分公职人员的任兔并非由单个组织（或人员）确定，而是由有关个人和组织来共同确定，如根据完法第67条规定，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长须由最高人民法院院长提请全国人大常委会决定；又如宪法第62条规定，国务院总理人选须由国家主席提名并由全国人大决定。在此类公职人员职务由有关个人和组织联合决定的情形下，该公职人员引咎辞职该向谁提出？这看似一个小问题，但从法律上而言，这是一个法定程序的问题，将决定有关人员的辞职申请是否具有相当的法律效力（从另一方面看，这也是对有人事决定权的有关组织或个人权力的一种尊重）。
笔者认为，此种情形下该公职人员的引咎辞职申请应向原提名其担任该公职的另一特定公职人员提出，因为既然任命程序是由另一特定公职人员启动（即提名”的），则职务的失却程序同样应由其先行审查然后再予启动方显合理。在此过程中，接到辞职申请的有关人员（或组织）既可接受其申请，亦可依公职人员的过错程度等原因劝说其撤回申请（或表示拒绝接受申请）；若其决定接受，则应立即向另一法定组织转交该引咎辞职的申请并由后者作出最终决定。
另外一种较为特殊的情形是，根据我国现行宪法规定，我国行政机关（包括其工作部门）既须向同级人大及其常委会负责并报告工作，同时又受上级行政机关（包括其工作部门）领导，在此情况下，行政机关或其工作部门负责人若提出引咎辞职是否可向其上级行政机关（或其工作部门）提出呢？笔者认为此法不妥，因为行政机关（或其工作部门）虽然在业务工作上必须服从上级行政机关领导，但上级行政机关对下级行政机关的人事组成并无决定权，无论是职位的获得还是失却均应如此。如果上级行政机关认为下级行政机关的有关人员存在过错，可依照有关规定给予相关纪律处分0或者提请有人事决定权机关处理，在必要的时候亦可责令有关人员提出引咎辞职的申请，但在此情形下该引咎辞职的申请不宜直接向上级行政机关自身提出，更不能由其直接决定。司法机关上下级之间在该问题的关系亦宜依此办理较为妥当。
3.引咎辞职申请的决定。
对特定公职人员享有人事决定权的组织或个人在收到有关人员引咎辞职的申请后应及时依法定程序作出是否同意的决定。但在有关组织作出决定之前，辞职申请人不得放弃履行正常职责。在对辞职申请作出决定之时，有关组织可以对申请人本人进行必要的询问或对相关人员进行适当的调查以确定该申请人是否确实不宜继续担任其职务。如果有关组织最终决定接受辞职申请（应书面决定），则该辞职申请人与国家之间的职务关系自此正式解除。
这里特别应注意的是，在我国，根据宪法及有关组织法的规定，人民检察院检察长的辞职除须经同级人大或其常委员同意之外，还须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。另外笔者认为，有关人员的辞职申请若被批准后应报其它相关部门进行备案，此种备案对于相关部门（如辞职申请人的上级主管部门）知悉有关情况以便于今后开展工作尤为必要。若引然辞职申请未获批准，则说明该公职人员尚未完全失却公众对其的信任，故其应继续担当其职务。但一般而言，有关机关在决定是否同意引咎辞职的申请时应从宽掌握有关标准，即除非确属公务必要，均宜同意其申请。
