公务员辞职后的利益冲突问题
内容摘要：公务员辞职后进入私营部门，有可能产生利益冲突，导致腐败的出现，解决公务员辞职后的利益冲突是反腐败工作的重要内容之一。党和国家对解决公务员辞职后的利益冲突问题给予了高度重视，但有关法律与文件还存在一些缺陷，需要进一步完善。为有效解决公务员辞职尤其是主动辞职后的利益冲突，我们需要在辞职审计制度法律化、完善辞职后就业限制监管机制和活动限制制度、限制辞职公务员对其掌握的政府内部信息的利用、完善违规行为的处罚机制以及加大执法力度等方面加以努力。
关键词：公务员利益冲突辞职反腐败
随着市场经济的发展，公务员辞职从事经营活动的现象不断增多。据新华社报道，从2000年1月到2003年6月，全国各地（不包括中央部委及所属单位）共有10304名科级以上党政领导干部辞职下海”，并且辞职下海”的干部呈逐年增加趋势。2003年4月，温州市两位副市长、市政府秘书长及一位副秘书长4人辞职，其中3位下海到民营企业任职，这曾在社会上引起广泛关注。其实，公务员下海”也并不是新鲜事，早就存在法官和检察官等司法人员辞职或退休后经营律师事务所的现象。
公务员辞职从事经营活动是市场经济条件下正常的人才流动，反映了人才资源市场配置程度的提高，也反映了职业选择的多样化，对于推动非公有制经济发展，对于形成干部能上能下、能进能出的正常退出机制产生了积极的推动作用。但是，人们也注意到，公务员从公共部门向非公共部门流动时，对于其掌握的公共资源的利用可能会产生市场的不正当竞争，损害公共利益，引发私人利益与公共利益的冲突，导致一些腐败现象的出现。因此，为有效防治腐败，对公务员辞职从事经营活动作出合理的规范就显得十分必要。
公务员辞职后利益冲突的表现
这里说的利益冲突是廉政研究中的一个专有名词，与人们通常所理解的社会冲突含义上的利益冲突是根本不同的。所调利益冲突，主要是指公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的抵触、冲突与侵害。一般而言，腐败是指公职人员利用公共权力谋取私利的行为，因此可以说，利益冲突是腐败之源。
公务员辞职有可能产生利益冲突。辞职的公务员特别是其中的领导干部都曾担任一定级别的党政职务，属于政坛精英，拥有丰富的人际和信息资源，到私营部门后对这些剩余公共资源的积极利用往往能够为他们带来直接的个人经济利益。从当前情况来看，公务员辞职后的利益冲突主要可能表现在以下三个方面：一是一些人利用之前在公共部门工作时所积累的关系网、人情链和公共权力的剩余资源为自己或私营部门牟利。辞职的公务员特别是原担任党政领导干部的有可能将其在职时掌握的政策精神、内部信息，早已有意无意营造的强大的政府关系网，以及原有的职务影响带到私营部门，利用这些公共权力的剩余资源进行经营活动以谋取经济利益，这不仅会造成不公平竞争，更值得警惕的是会导致腐败滋生。二是洗钱”，即某些官员在职时利用公共权力捞取了不法收益，在反腐败工作不断深入的今天，他们惧于交代金钱来源，致使有钱不敢花，只好假借去私人部门投资或任职之名，将黑钱漂白，使不法收入合法化。三是权力兑付”，即有些官员在任职期间用权力帮助、支持某些企业、个人以谋取利益，但慑于有关党纪政纪法规，没有及时将权钱交易兑换，但已给自己铺好了道路，所以，通过辞职后进入私人部门以薪金等方式来兑现之前已经谈妥的回报。
对于我国公务员辞职后发生利益冲突所产生的腐败，包括洗钱”和权力兑付”等，有人称其为合法腐败”。合法腐败”是从个人的行为本质和行为对公共利益造成的损害来看的，是一种手段比较隐秘的腐败，但现实社会制度中却又缺乏针对这类腐败行为的具体法律或查处标准，结果这些腐败行为便游离于法律管辖区城之外。这类腐败行为具有后发性和难控性等特点。合法腐败”
的后发性使腐败行为发生的地点更加不确定，时间大大延长，在空间和时间上的安全系数都得到了很大的提高，这就给腐败的查处工作带来了很大因难。而事实上我国对这类腐败的查处力度也还不够，这无疑助长了贪污腐化分子的露张气焰。台法腐败”的难控性则体现在查处后无法中止其腐败行为，难以追回赃款，因为在查处时往往腐败行为早已结束，有些甚至是把其非法获得的赃款已挥霍殆尽，致使国家的经济损失难以追回。
通过对以上合法腐败”的特点和所产生的不良后果的分析，能够看出针对公务员辞职后的利益冲突所产生的腐败行为，最佳处理方法不是事后追究，而是在于事前防范，即在腐败行为发生之前，尽量减少利益冲突的可能性，简单地说就是从完善制度入手，对公务员辞职及之后的职业方向、个人行为应该作出合理人规范，以避免利益冲突。
我国对公务员辞职后行为限制的现状及其不足
应该说，近年来，党和国家对公务员辞职可能产生的利益冲突是有充分认识的，对于解决这一问题也是给予了高度的重视。我国现阶段为避免公务员辞职而产生利益冲突已经有了一些制度规范。从法律规范看，2001年修正后的祛官法》、检察官法》中对离任法官和检察官做出了任职回避的明确规定，即法官或检察官从法院或检察院离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。法官或检察官从法院或检察院离任后，不得担任原任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。2005年通过的公务员法》也对解决公务员辞职的利益冲突做了规定，其第八十一条规定了不得辞职的几种情形；第八十六条规定公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务员交接手续，必要时按照规定接受审计。与解决辞职公务员利益冲突直接相关的是公务员法》第一百零二条第一款的规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。
从党的文件看，早在2000年中纪委曾做出过明确规定：县（处）级以上领导干部离职和退休三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。2004年9月，中央政治局会议审议通过了关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，对领导干部辞职从事经营活动加以引导和规范，重点就辞职条件，辞职程序、辞职后从业限制等提出了规范管理的要求。文件重申了三年两不准”的要求，即：党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。
以上规定对公务员辞职从事经营活动等可能产生的利益冲突进行了引导和规范，使我们在解决公务员辞职的利益冲突问题上基本做到了有法可依，但同时也应该看到，这些规定还有一定局限性，如公务员法》的规定比较笼统，缺少相关具体法律法规的支持，因而操作性不强；党内相关文件的规定约束范围有限，其调整范围只针对一定级别的党员公务员，而且在实际的工作中一些地方并未认真遵守这些规定，对辞职公务员特别是其中的党政干部从事经营活动的监管比较宽松，对违规行为的查处也不坚决、不彻底。
可见，我国现存的对于公务员辞职后行为的约束机制并不完善。但是随着市场经济的深入发展与政府机构改革的进一步深入，将会有越来越多的公务员辞职从事经营活动。因此，如何对其进行规范，避免利益冲突，成为当前防治腐败工作的一个重要课题。
遏制公务员辞职后利益冲突的措施
市场经济发达国家人们在公共部门与私营机构之间流动频察，这些国家一般都有完善的解决公务员辞职利益冲突的法律规范。借鉴这些国家的成功经验，根据我国的国情，我们以为，以下几个方面的措施值得特别关注：
1.辞职审计制度法律化
公务员法》第八十六条规定：公务员离职前，必要时按照规定接受审计”。这一条款仅规定必要时”才进行离职审计，且失之于对象的续窄性与相关审计规章的不健全性。对公务员的辞职必须视为必要”审计的对象。
另外，还应建立与辞职审计制度相配套的国家公职人员财产申报制度。建立这一制度能够更有效的监督官员任职前后的财产与债务的增减情况，有助于辞职审计制度的实行。国家公职人员财产申报制度在西方国家普遍实行，实践已证明该制度对促进国家公职人员的廉洁奉公是行之有效的。
2.完善公务员辞职后就业限制
监管机制公务员法》第一百零二条第一款对公务员离职后的就业做了限制；公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职。从可操作性来看，这一规定有待细化和完善。比如，什么是与原工作业务直接相关”？任职”的含义是什么，仅仅是指担任正式职务，还是包括非正式职务，如顾问、代理人、经纪人、信托人等等，以及没有正式和非正式头衍但企业需要时出面为其排优解难并获取报酬？还有，这一条款对就业范围的限制仅限定为营利性组织，但根据我国现实国情，有两个问题需要注意：一是许多名义上的非营利组织同样也在营利；二是有一些辞职公务员进入非营利组织，利用其原来的职务影响、人际关系等资源为其拉赞助或为其事实上的营利活动出力等，从事事实上的灰色腐败”活动。那么，如何来解决这类利益冲突呢？显然，公务员法》在这方面还需要进一步细化和完善。加拿大有专门的公务员利益冲突与高职后行为法》，对公务员离职后的利益冲突进行调整，我们也可借鉴这一做法，制定与公务员法》相关条款配套的公务员离职后行为法》，将具体的限制和要求写入其中，提高抑制公务员辞职后利益冲突的可操作性，使监督部门查处此类腐败行为时有法可依。
3.完善公务员辞职后的活动限制
制度中国社会是一个人情社会，公务员在多年的工作中会有意、无意形成一定程度的人情关系网，且公务员的身份本身就是一种无形资产，职位越高，这种无形资产的价值越大，这就是公务员所拥有的公共资源。公务员在进入非公共部门后，特别是在他代表私苔部门与政府进行交涉的过程中，若有意使用这些公共资源，为其所在公司、企业或个人谋取利益，必然使公共资源个人化，导致市场的不正当竞争和腐败现象的出现。因此，禁止公务员在辞职后一定时期内和政府交涉与其原部门、原职务有关系的事务，是十分必要的。公务员法》虽然规定离职公务员在两或三年内不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动"，但这一规定仍然显得过于抽象，可操作性不强。什么是与原工作业务直接相关的营利性活动”？如果没有明确限定，实践中就很难认定。所以，在这方面的规定必须相当具体、细致。
4.限制辞职公务员对其掌握的政府内部信息的利用
现在是信息时代，信息就是资源，信息能够带来经济利益，掌握信息的重要性不言而喻，而政府是信息集中与发布的重要机构，公务员日常工作中更是可以接触到尚未向公众正式发布或尚处于计划状态的内部信息，虽然信息、知识与技能都是公务员在日常工作中接触、了解和学习到的，但信息不同于知识技能，知识与技能作为个人的谋生工具可以应用到不同职业，而政府内部信息却是公共资源的一部分，它的个人化过程很可能会产生公共利益与私人利益的冲突，所以禁止公务员将任职时所掌握的尚未公开的内部信息或材料提供给相关单位或个人，是国外对高职公务员信息限制的重要方面。如加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》规定：前政府官员进入非公共部门后不得向他们的当事人提供公众尚不知道的有关他们曾工作过的部门，或在他们任职期满前一年曾有直接或实质性关系的部门的计划和政府。”我国目前对于这方面的限制几乎没有，建议借鉴发达国家的经验，将防止离职公务员对其掌握的政府内部信息的滥用以细则化的法律或制度规定表现出来。在此需要说明的是，由于本文讨论的内容是针对大多数公务员的一般性限制，因此在这里暂不探讨政府部门中特殊岗位的特殊限制，例如机要人员的解密年限等。
5.对在职公务员合理配置权力，加快轮岗速率，抑制权力期权化”倾向
抑制官员权力期权化”倾向，合理配置权力，特别是对一把手”和关键岗位公务员行使权力进行监督制约是十分必要的。在处理人事问题，大额资金的安排和使用，重大工程项目的确定等其他重大问题上，都应进行集体讨论、民主决策，杜绝走过场，避免实际工作中由个人独断专行现象的出现。加快公务员尤其是领导人员在行政机构内的岗位轮换，有利于减少权力期权化”现象的出现。官员在某一地区的某一岗位任职久了，难免会形成一个以己为中心的人际关系网甚至是小集园，这一关系网或小集团成为权力期权交易的主体与载体，非常具有隐蔽性。所以通过深化公务员人事制度改革，大力推行公务员轮岗制度，加快轮岗速率，可以有效杜绝小利益园体的形成，减少期权交易载体的出现，达到防止权力期权化倾向的目的，从而减少公职人员离职后的利益冲突。
6.完善违反公务员辞职后行为限制的处罚机制
在建立了辞职公务员的行为限制机制后，对于违反这些限制规定的人员，给予什么样的惩罚，怎样处罚，这是解决辞职公务员利益冲突机制的必要内容。公务员法》
第一百零二条第二款规定：公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门妻令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，妻令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。我们认为，这一规定有两个待完善之处：第一，这一规定把有关处罚权交给了公务员主管部门和工商部门，但为什么不把它交给纪检监察部门？从权威、职责与可操作性等诸多方面看，作为反腐败的专门机构，纪检监察部门应该主导这一工作。第二，这些处罚不是直接针对违反规定的离职公务员的，也就是说，离职公务员即使违反有关规定，自己也无需承担法律责任。显然，这不合理，也无法有效遏制辞职公务员进行利益冲突行为的冲动。建议增加针对违规辞职公务员个人的处罚，包括与其违法所得相适应的罚款和情节严重时的刑事处罚。
需要指出的是，以上讨论的仅仅是有关法律、制度上的完善，与这一工作同样重要甚至更为重要的是，对既有法律、制度的执行。应该说，中央对解决辞职公务员利益冲突问题是很重视的，但是在现实中，中央的有关文件、《公务员法》的有关规定在一些地方并没有得到很好地执行，个别地方、部门并没有把解决辞职公务员利益冲突作为反腐败的一个重要领域和工作来抓，以致违规现象及由此导致的腐败现象并不少见。因此，我们要坚定解决辞职公务员利益冲突问题的政治决心，严格执行有关党纪国法。
